關於保安森林的是非題與選擇題

  森林是島嶼的忠實保全。
 
        每次豪雨颱風後大家充分有感，山坡地的各種利用現況就會被拿出來唇槍舌戰一番。過去常有人在為滿山的檳榔或果樹辯護時，這依據常來自崩坍面積中國有林的比例較高，但卻未探究國有林必然在較為陡峭的環境，以及週邊道路及河溪地形的影響；理智一點的方式，看看同樣條件下，不同植被的土地到底在雨中有什麼不同？從這個角度，你會發現「森林不是萬能，但沒有森林卻萬萬不能。」
 
        年輕敏感是台灣這島嶼的特性，豪雨也是台灣環境基因的一部份，森林不可能擋住全部環境力量造成的地貌改變，沒有這些地貌改就無法成就現在的台灣。但我們可以想像，若是沒有平日對森林的保留維護，八八風災的漂流木絕不只那些，土石的崩落與水質的渾濁也不可能捱過。因此，在最不能沒有森林保護的環境上，劃定了「保安林」的存在，因為在這裡相關水土保持防風定砂的功能，是不能被捨棄與影響的。 

台灣地質年輕河溪侵蝕力量旺盛，森林無法萬能，卻具減緩功能。

        台灣大部分的森林都屬國有及公有林，尤其在崇山峻嶺處絕少私有林。在民國78年正式將林務局由必須自己靠林木生產賺取經費的事業單位，轉型成公務預算單位的重要原因，就是為了確保森林在木材供給之外的其他環境功能，而使森林的經營可以永續並注重國土保安。這個轉變歷程彰顯了森林有諸多攸關民生的環境功能，是不能單由市場價值來決定前途的。

        那麼這麼多功能之間，彼此很難確保完全兩全，其中的優先順序必須因地制宜，還要考量替代性、恢復程度、及可能的風險，才能滿足整個社會及未來世代的需求，所以就產生了分級分區經營的策略！
 
 
保安森林真偉大，交通漁業健康水保，樣樣有關。
 
        所以我們將森林依據地形坡度、土壤條件、及是否已經有人工栽植適合利用的的林木經營現況，分成：「自然保護區」、「國土保安區」、「森林育樂區」、「林木經營區」四大類，以使全部的森林在：保安、經濟、遊憩教育的需求組合上，有最適切的搭配。這當中，越陡峭的坡度、土壤發育條件越不好的林地，就越不適宜有人為的活動在當中，即使有林木經營也事倍功半與天爭地，因此被列為「國土保安區」。另外在海岸、水源保護區、河流兩側的濱水地區，還會被特別劃為有法令指定的「保安林」，好確保這些水土保持或防風固砂的的功能，被列作第一優先目標。「保安林」的法定概念源自於日治時代，在還未有生態保育觀念的年代，就有這樣專為森林在以水土保持為主的特定公益功能來指定劃設，可見它的重要性。爾後陸續的水庫、輸電塔、鐵公路設施增加，也陸續以周邊森林劃定保安林作為保護這些公共設施的重要方式。

集水區與河溪兩側的坡地保護攸關重大，必須有森林作為保安用途。

  
        現今台灣的保安林面積依據2012年的統計共有461,184公頃，佔森林面積的21%，其中96%屬國有，剩餘的4%屬於私有林及地方政府及其他單位的公有林。保安林並非都是天然林，尤其在一些特別需要保護的目標下，會特別選擇栽植適宜的樹種，比方說海岸的防風林，種植耐鹽耐旱能高大的木麻黃，靠著針狀葉耐旱，也只需要久久一次的降雨把葉面攔截的營養物質沖落下來施肥；例如漁場海岸的紅樹林，不但耐鹽度及水位的變化，落葉落果也形成了潮間帶豐富食物網的源頭。另外在崩坍地復舊的環境，也特別要選擇能夠在貧瘠土壤上生長快速的樹種，好盡快形成對土壤的基本保護，也庇護其他森林物種的陸續恢復。
 
        除了我們熟悉的水土保持，保安林在特殊條件下展現了其他功能的強大。例如深受飛沙揚塵困擾的台東，曾進行海岸林的貢獻研究，發現：129公頃的保安林，每個月攔截10.1公噸的揚塵，的確在風沙滾滾的日子，發揮了有效的攔截效益，你可以想像對於空氣品質及因此影響的人體和作物健康、或受能見度影響的交通安全，都有很大的幫助（台東縣卑南溪南岸2519及2502號保安林綜合效益評估，2012）。

保安林面對的挑戰，有歷史共業的無奈，更需要我們共同承擔。
 
        最近，兩類新聞代表在達成保安林目標過程中的衝擊：租地造林的收回保護、公有保安林因開發擬個別或全面解編。這裡面都反映了必須與時俱進，為森林環境不能被取代的功能而堅持，但執法的過程與方式，也有待我們找出更能共同承擔的包容心。
 
※ 租地造林對保安林範圍的補償回收
 
        二戰期間，台灣曾經有計畫經營的國有森林，也因為物料急速耗用及戰事吃緊，荒廢面積增多；再加上戰後移民人口激增民生凋零，大量的燒山墾殖危害到森林安全。當時的政府因而在管理經費缺乏之下，於民國40年推動租地造林政策，劃定位在交通便利地區的濫墾地、草生地、伐木跡地及林相低劣地，開放人民租地造林，從事林業生產，並藉由簽訂租地造林契約書規範政府與人民間相關權利義務。
 
        隨社會環境變遷後木材產業鏈的衰退，相關法規對於砍伐面積和砍伐規劃的限制也越來越嚴，都使得林木伐採成本提高，造林租地承租人難由傳統木材生產的經營週期獲利，因而出現過老的人造林無法砍伐更新，中壯齡人造林又缺乏完善撫育的尷尬局面。因而在經濟效益的考量下，許多承租人乾脆背棄既有合約，砍除原有森林，將原有林地改作檳榔、果樹及茶樹等高經濟價值作物。除了果園茶園檳榔園不如森林有豐富的層次可以攔截雨水，在追求高獲利的驅使下，經營管理過程中的農藥除草等管理也使土壤失去保護。但這些違反租約行為在行政機關缺乏人力督察，地方又有民意代表護航的情況下，未能在一開始遏止，慢慢地變成了理所當然的既得利益。

這是造林地？部分造林承租人違規使用，長期以零星的小樹掩護大面積改種蔬菜或果樹的事實。而德基水庫上游山頭成為癩猁頭，卻是全民得共同面對的問題

 
        終於，歷經賀伯、桃芝、納莉颱風、以及九二一大地震等災害，國土保安成為社會的關注焦點，森林對於國土保安、水源涵養的貢獻再度為大眾所重視，因而開始檢討租地造林的違規經營，對山坡地環境及水質水量穩定的影響。林務局從96年起訂定「國有林出租造林地補償收回計畫」，依據當時租約中「政府因政策需要收回本契約之林地時，出租機關得終止租約，承租人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。」的共識，針對水土保持的優先性，逐年收回「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」、「生態保護區」、「保安林」及「其他經主管機關依森林法第10條規定限制採伐地區」等應保護範圍內之出租造林地。然而，補償收回需由承租人主動提出申請，不具強制性，以及在年度預算經費有限之下，申請人需依優先順序辦理，都是收回租地能不能有效推動國土保安目標尚待解決的問題。而屢次風災後各大型集水區保育管理衍生的「集水區陡坡農用地（超限利用地）處理方案」，對坡度超過28度山坡地的強制處理，具要高強制性，由國家單方面宣告停止租約，在有複雜歷史背景的梨山榮民安置地區及原住民地區，都引發持續的衝突，顯示租地造林要為國土保安而收回，還需要有更人性的方式與更多的溝通，請全民一起來為未來做選擇與承擔。

※ 水土保持法修法放寬集水區開發限制，海岸開發動搖保安林。
 
        在租地造林回收尚須有更多經費與民意達成共識的此時，一向扮演守門員角色的水土保持法，卻無視於這場艱難的歷史教訓，又準備修法放寬限制。今年六月送交立法院的「水土保持法修正草案」，大幅放寬集水區開發限制，將原應全數劃為「特定水土保持區」的水庫集水區禁止開發項目減少為4項，且將全國原佔山坡地面積78%的水保特定區，大舉調降至16%，總共釋放出172萬公頃水保地。

        如果我們已經準備要面對極端氣候的時代，平日對水資源的保護，以及大雨期對坡地土壤的保護，都是該加倍投入的。集水區的解禁為了一時的方便或觀光發展，卻必然在將來吃了苦頭之後必須調整回來，此番不同於租地造林的慢慢違反租約規定，而是直接以法規允許科學上已瞭解的保安林經營原則，又將創造難以收回的開發建設，因此引發關心環境人們的不滿。不只水庫，隨著近年觀光產業的扶植，風景優美的海岸也成為大型觀光開發案兵家必爭之地。而海岸保安林的除了普遍具有前段提到的諸多功能，面對氣候變遷的劇烈氣候及海面上生的趨勢，我們其實將比過往更依賴她們防鹽害、防侵蝕的功能。

為共有資產做最好最長久的分配。
 
        森林不是萬能，坡地沒有森林卻萬萬不能。我們想要保留森林的保全功能，就必須共同承擔這些過程中的成本與責任。在過去有約定關係的土地，透過補償金列定優先區域強制收回，是合乎眾人長遠利益的人道考量；在原本就已受保護的區域，忍住一時短暫的利益，降低眾人必須共同承受的風險，持續保安林的堅持。而佔全國一半面積的森林，回歸他多功能又可再生的本質，有智慧的分級分區來規劃管理目標，也是我們能為自己的資產安全做出的最好承諾。