從一封公文看台電核廢處置心態 苦勞網環境前線專欄

責任主編：孫窮理

這是一場核一廠乾式貯存環境影響評估的監督委員會。被核一二廠夾擊的金山居民、同時是北海岸反核行動聯盟執行長郭慶霖，在會議中的詢問是這樣被答覆的：

北海岸反核行動聯盟執行長郭慶霖問：一支燃料棒用3年或5年之後，我們萬萬代的子孫必須照顧它可能十萬年與百萬年之久，對他們要怎麼交代。

台電答：

（一）用過核子燃料處置技術目前國際間多採用「深層地質處置」，以「多重障壁」的概念進行處置…已有多國依照此等概念進行相關技術的研發，依經濟合作開發組織（OECD）在公元1991年發表之報告，用過核子燃料之處置及安全分析技術均已具備。已有兩國（瑞典／芬蘭）依此概念進行最終處置場設計，並進入申請執照階段。

（二）依照深層地質處置設施規劃，處置後之放射性廢棄物於封存後受到廢棄物罐、緩衝與回填材料及地層圍岩等多重阻隔。處置設施不會對生物圈造成影響，且無須進行後續維護工作。

公文中的答覆，大抵是台電、經濟部，及整個政府體系在面對核廢提問時的制式回答。基本上這個回應邏輯是這樣的：國際上核廢處理的安全與技術都沒問題、其他國家都在進行了，深地質處置的優勢就是不用管它，因此沒有後代子孫需要擔心的疑慮。然而身為核一二廠地方居民，郭大哥的提問，其實點出了近幾年國際上在討論高放射性核廢料管理時的核心議題：核廢料的監管機制如何建立以及世代正義在執行上如何可能。而台電的回覆則顯示在跟利害相關方溝通時兩大問題，一是沒有能力理解來自社區的提問，二則可能是更重要的，居民的在地經驗和知識無法受到掌權者的肯認，進入政策討論的框架。

北海岸居民在金山的反核遊行。（攝影：陳韋綸）

核工業製造的國際共識

深地質處置這個屢屢被台灣核工菁英被談成「國際共識」的方法，其實並沒有這麼共識。率先推銷深地質處置的瑞典，30年以來對於這到底是不是最佳技術與安全選擇的辯論是僵持不下的（例如放置燃料棒的銅罐桶潛在的鏽蝕問題）；加上各種關於社會、倫理、經濟、道德上的提問陸續展開，進入國際上對深地質處置的政策研擬框架，以致近幾年有一些國家，像是芬蘭和瑞典，已不太用「最終處置（final disposal）場」（它意味著核廢是已經被解決掉的問題，我們可以在廠址封存後揚長而去），而用「深地質設施（deep facility）」 （意味著持續的監管是必要的）的字眼；甚至有些地方的用法，使用「儲存storage」而不用「處置（disposal）」，因為無法確定深地質處置廠究竟何時應該關閉。

用法的不同主要還是鑲嵌在這個社會對核廢討論的思考如何進行，是高度社會性的、甚至跟該地社會價值與文化綁在一起，因此難以直接定論哪種字眼的選擇才是正確。這麼多字眼的差異，意味的是不管在技術或倫理層面，核廢處理的方式仍具有高度的不確定，所謂的國際共識絕對言之過早。

監督機制的必要和地方的期待

在某個階段的核廢料討論中，技術問題曾經佔據了論辯的主舞台：如何在我們這一個使用核電的世代中，擔起這個核電世代的責任，徹底安置好相應產生的核廢料，不讓未來的世代還需為核廢處置困擾，受到健康風險及環境污染的威脅。然而近十年核廢處置討論的問題意識，已有了轉變。漸漸地，在核廢料處置的討論，未來世代在其所受到的環境和健康風險下，也成為核廢管理政策的重要利害相關角色，因此監測／監督機制的討論開始浮上檯面：未來世代與核廢共存已成事實，如何透過跨世代監督機制的建立、資訊和記憶的傳承，才能完整的傳遞核廢輻射風險給百年千年萬年後的世代，是我們這個核電世代必須擔起的倫理責任。

台電在上述公文中援引的經濟合作與發展組織核能署（OECD/NEA），在2000年設定了一個專家小組，「利害相關人信任討論」（The Forum on Stakeholder Confidence,FSC），專門研究核廢管理牽涉的社會與人文面向問題。2012年，一份由FSC進行的調查，參與機構包括了美國、法國、瑞典、芬蘭、瑞士、義大利、西班牙、比利時、捷克、匈牙利、英國11個國家的核安管制單位及核廢專責機構，蒐集統整各國地方居民的意見，調查各國的核廢地方居民對核廢料監控和知識傳承的看法。這些討論顯現了核廢議題理應具備的複雜層次，各國核管單位和核電業必須及早理解利害關係人的要求，政策才能因應研擬。

對核廢存放區的地方社區來說，最終高階核廢處置場永遠不可能是真正的關閉或封存。這11個國家的地方居民由於文化民情的差異，儘管對核廢該怎麼管理的細節看法不一，但最大的共同點是，絕大多數的地方居民都對不同階段（核廢設施建造前、運轉期間、及封閉核廢處置場後）的核廢監管有所疑慮，並要求更細膩的監督機制進場。

參與調查的居民，還有一個共同點是認為，環境監測和社會／經濟對地方影響的持續評估是最重要的，在核廢處置場址「關閉」了以後，即使核廢措施真的安全，監管機制絕不能就此揚長而去。法國的地方居民就明確的要求在不同階段都需要監測機制，及資訊、記憶保存的必要性，隸屬核安管制單位的核能安全與輻射防護研究所（IRSN）就針對Cigeo核廢料處置設施，開啟地方居民的工作坊，來理解地方社區的期待。

當權者這年來最常引用的北歐核廢經驗之一，瑞典核廢公司SKB則必須在核廢處置場執照申請時，提交資訊保存計畫，向核管單位及地方政府報告，他們如何回應社區對運轉中、及廠址封閉後監督機制的要求，及如何確保監管資訊與知識長久傳承。

記憶保存與知識傳承

積極的監管包括了持續保護核廢場不被（人或生物）干擾、環境定期抽樣確保輻射污染沒有擴散、廠址的持續視察；消極監管則包含了紀錄／資訊保存，用來警告及知會未來世代，此地可能對環境和生物造成的放射性污染，及未來的土地使用限制。簡單說，監管機制在核廢場址封存後也絕對必要，封存後的監控更是建立社會信任的重要基礎－否則你憑什麼讓大眾信任這個核廢廠址沒有持續的輻射擴散？

於是因應監管的重要性，另一個議題在近五年也成為核廢管理機制中的核心： 如何在超長的時間尺度裡保存記憶？與核廢相關的紀錄如何準確地傳遞給幾百年、甚或幾十萬年後的社會？ 什麼形式的資訊、數據、語言等紀錄是未來世代有辦法理解的？紀錄／記憶的遺失將如何影響監管的有效程度、進而影響輻射污染的風險？

核廢紀錄、知識和記憶的保存作為官方的責任，核廢所在的地方社區在傳承記憶這部分則扮演了無法取代的角色。同樣由經濟合作與發展組織核能署（OECD/NEA）自2011年建立的另個研究小組，延攬了不同領域的學者、核電業者、核安管制單位、地方政府及核廢地區居民，專門研究核廢處置紀錄如何保存及傳承給未來的世代。而法國、瑞典和美國，已經開始討論核廢地方居民在核廢管理監督機制及記憶保存中，不可或缺的角色，像是後代土地運用的原則與限制、石碑之類的標註物設計、口述歷史、文化記憶、與記憶傳承相關的機制設立和領土範圍—這些問題與地方歷史及文化特質息息相關，需要高度仰賴在地居民的參與和介入，才能確保核廢監管能有效地度過長時間的考驗，沒有在地參與的監管，我們根本無法通過將核廢料紀錄準確傳遞後代子孫的挑戰， 欠缺社區居民參與的核廢監督機制將注定了徒勞。

核廢料監督歷時最少百年、長至萬年，同時涉及跨世代的社會脈絡，關於核廢料的記憶，是種集體記憶，也不可能只用腦神經科學的範疇來討論。想像一下萬年後的世代（如果有的話），面對我們留下的核廢料時，對於這個涉及集體的、在時間尺度上有絕對距離的「東西」，他們最後得到的理解方式是什麼？有多少資訊和記憶在萬年傳承的過程流失、錯置、誤讀了？

他們對這「東西」的理解，會像我們在理解各種神話與傳奇時一樣的困惑，與覺得不合理嗎？這個關於核廢料的真相與神話，我們這個世代如何形塑和界定？

這一連串提問，不僅為了核安因素考量，不能只由核工菁英來界定或回答，也不是只有核廢地區居民需要面對。核廢跟人類社會共存的超長時間尺度，已經生成了一種社會關係－因此核廢政策是要拉到社會面就這段關係開啟公共辯論，而不是單向地由科技官僚告訴我們處置技術行不行、安不安全而已。

核廢不只是溝通問題

這篇文章梳理其他國家在核廢政策上如何回應地方社區和利害關係人的需求，絕不意指他方的風景最美，更不是只要政府將其他國家的研究直接複製就解決台灣脈絡下的核廢爭議；拉出國外的經驗，重點是看其他國家面對核廢料政策的思維怎麼展開、並如何回應利害相關方的顧慮。我們再回到台電對北海岸居民的公文，在台灣核廢政策的議題設定中，地方居民與利害相關方的需求到底被放在什麼位置？ 未來世代的權益在核電與核廢政策決定的過程中到底有沒有被尊重及考量？

經濟部身為台電的主管機關，一方面意味著決定能源政策方向的權力，同時意味著對於能源政策所造成影響的責任與義務。放到核電政策上來說，就代表必須對核廢問題與政策負起完全的責任。當經濟部不遺餘力的自我定位為核電推銷員，收買恐嚇修辭樣樣來，務求將核電作為台灣必要之惡的思維洗進民眾對能源的想像中，推銷核電之餘卻對延宕幾十年的核廢處理時程與政策卻絕口不提，遲遲未開啟核廢問題複雜的社會、政治、世代正義與倫理討論。

當整個政府體制都在為核電政策護航，談到核廢，則一律跳針式的回覆，將核廢料化約成只要找個地方挖個洞埋起來就好了－或許唯有如此，才能維持當前核電政策的正當性。現有核廢社區與民間團體對世代正義的呼籲，政府顯然一直沒看到重點，核廢爭議理應走出安全與技術的討論框架，世代正義的內涵不止於安全與技術可不可能，我們這一代，用了核電、卻留下大量的需要後代一起承擔和管理的放射性物質──不管願不願意，我們做為加害者罪證確實，已經剝奪了後代某部分的自由，就像我們這一代甚至尚未出生就被決定了必須使用核電的無奈，我們的能源選擇是被框限的，這是一種本質上的不平等。核廢料的責任，我們這一代沒有人可以置身事外，這是我們這一代－希望是最後的核電世代，必須共同擔負的責任。