「財產稅」與「違憲審查」

【新聞疑義1619】「財產稅」與「違憲審查」

文 / 楊春吉**

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

現行房屋稅與地價稅分開課徵，為符合賦稅「公平性」，內政部與財政部日前開會取得初步共識，未來房屋稅與地價稅擬合併為「財產稅」統一課稅；財政部次長蘇建榮表示，房屋稅與地價稅屬地方稅，修法之外，也要聽聽縣市政府的意見。現行房屋稅、地價稅稅基分別以房屋評定現值、公告地價計，分別由財政部稅捐稽徵處、內政部地政司評定。由於計算評定現值的標準單價始終過低，各縣市政府近年來陸續調升；但算式中的路段率又被質疑與地價稅重複課稅。北市等地方政府曾向中央政府建議，房屋與土地一起賣、稅卻分開算，一起課徵較具公平性也貼近市場「實際交易價格」。但因修法涉及房屋稅法、土地稅法、平均地權條例，契稅也會連動，後不了了之。內政部與財政部日前開會後取得共識，初步確認未來地價稅、房屋稅將朝合併為「財產稅」統一課稅。蘇建榮表示，房屋稅部分已有初步研究結果，地價稅部分則在賦稅改革委員會中有相關研究。內政部政次花敬群則說，內政部針對地價稅已著手規劃大型檢討計畫。由於此變革涉及多稅率稅基整併與計算，自用、非自用稅率也要檢討，內政部與財政部皆表示將再開會研議細節。住商不動產研究室主任徐佳馨則提醒，稅率結構上，房屋會逐漸貶值、土地會增值，如何統一計收是問題，稅率計算標準仍是關鍵；此外，現行房屋稅與地價稅自用與非自用稅率不同，建議未來也要持續脫鉤。(自由時報2016年7月20日報導：房屋、地價稅 擬併為財產稅）。

【疑義】

一、房屋稅條例，條款甚多；大多數條款，並未經違憲審查，自不能逕謂房屋稅條例均合憲；未來財產稅之相關條款，亦同

按以土地、房屋或車輛等人民財產為課稅客體，而剝奪人民之「稅款」(稅款也是憲法第15條所保障之人民財產權之一)，從國家契約說及國際慣例來看，似乎有其依據。

惟其實際法律、法規命令等釋憲客體之違憲審查，因涉及人民稅款之剝奪，除「審查密度(註一)之思考」及「釐清該釋憲客體限制人民基本權利或自由之程度、方法與時機」外，自應審查該釋憲客體，有無違反「憲法第23條所明定之公益原則、比例原則、法律保留原則」、「憲法第7條所明定之平等原則」及「其他憲法層次之原則（例如量能課稅原則、實質課稅原則、租稅法律主義、信賴保護原則、權力分立原則、不溯及既往原則、法秩序安定性等）」等。

絕非僅以國際慣例，或未經前揭違憲審查，就逕謂合憲，政治人物也不例外。

而房屋稅條例，條款甚多；大多數條款，並未經前揭違憲審查，自不能逕謂房屋稅條例均合憲。未來財產稅之相關條款，亦同。

二、房屋稅與地價稅擬合併為「財產稅」統一課稅，就平等嗎?或只是為了效率?

又現行房屋稅與地價稅分開課徵，為符合賦稅「公平性」，內政部與財政部日前開會取得初步共識，未來房屋稅與地價稅擬合併為「財產稅」統一課稅。

就此，應思考的前提的是，何謂公平性?是指平等原則嗎?

如指平等原則，千萬不要忘記其「等者，等之；不等者，不等之」之精義，而非只思考「等者，等之」，而疏略了「不等者，不等之」所要求的合理差別待遇(註二)。

換言之，房屋稅與地價稅擬合併為「財產稅」統一課稅，就平等嗎?或只是為了效率?

三、財產稅費率及相關配套措施，千萬要記得「適足住房權」之內涵，而非逕以「財政角度」去思考

至於房屋會逐漸貶值、土地會增值，如何統一計收?此，可往「總價課稅」（即土地及房屋之合計總價）之方向去思考。

惟其費率及相關配套措施，千萬要記得「適足住房權」之內涵(註三)，而非逕以「財政角度」去思考。

【註解】

註一：大法官會議釋字第 553 號解釋理由書：「…地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第七十九條第三項）；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌。又里長之選舉，固有例外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定，但里長之正常產生程序，仍不排除憲法民主政治基本原則之適用，解釋系爭事件是否符合「特殊事故」而得延辦選舉，對此亦應一併考量，方能調和民主政治與保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。…」等參照。

註二：有無違反「平等原則」或「比例原則」？在平等原則方面，則端視「差別特遇有無合理理由」及「其正當理由，與目的之達成有無合理關聯」而定（釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋等參照）。

註三；按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」，在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見中指出：「7.委員會認爲，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已，而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利，至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先，住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言，《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”，而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時，應重視其他多種考慮。最重要的是，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次，第十一條第一款的提法應理解爲，不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明：“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點――一切費用合情合理”。8. 因而，適足之概念在住房權利方面尤爲重要，因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上，是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素，同時，委員會認爲，有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括：(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程式的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和群體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務；(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則，應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內，各締約國應採取步驟，保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的，即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲，就流行病學分析而言，住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯，即：住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯；(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人，身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內，提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責，實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地，包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此，因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣，住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區，也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維，尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。是「適足住房權」，不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已，而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利；在「可承受性」上，則要求「與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害，並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱，及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助，並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平，而且按照力所能及的原則，應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響」（https://www.peopo.org/news/314871、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_bro…）。

*榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄，有很多法律及房地產知識，可以參考。https://cse.google.com.tw/cse?cx=partner-pub-7253933653596989:698370459…