如果市政府放手把一個城市的能源轉型交給市民去規畫，會是什麼模樣呢？荷蘭城市烏特列支在2015年透過「城市對話」，邀請市民研擬能源政策。正在荷蘭讀書的慧玲訪問了主辦單位、學者與副市長，仔細介紹這整個故事。
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| 圖：烏特列支市民能源計畫示意圖。圖片來源：KAAPZ |
文／賴慧玲 (荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學博士班)
市民能源計畫出爐之後，市府並非照單全收，而是根據預算和市政執行現況等其他相關考量之下，另外撰寫一份「市政府能源計畫詮釋書」(Interpretation of the Energy Plan by the Municipal Executive)，但基本上仍保持相似的主題架構，並且可以清楚地看到市民能源計畫的影子，例如擺脫暖氣系統對天然氣的依賴、公開家戶用電資訊等等。可以說，烏特列支市政府試圖在這份詮釋書中，同時結合由下而上的草根意見與由上而下的治理能量。
這個做法也是考量現實政治制度的權衡之計。市議會成員對市民能源計畫的評價好壞參半。有些市議員質疑，制定市政是市議會的職責，民眾討論出的計畫如何能與市議會機制配合? 對此，市府想出的對策是將市民能源計畫與市府詮釋書一同在市議會上發表，但市議會的討論和決議僅以詮釋書為本，因為能源計畫來自於民眾，市政府無權依市議會的意見擅自修改民眾的結論。
「這點很有趣。市議會讓出了權限給這些市民，但最後他們仍想抓回掌控權。所以這並不是100% 市民自決的過程。公民討論出能源計畫，但最後的核定權還是回到市議會，由他們同意。」德·亞荷觀察。
Nominatie Eurocities Awards 2015: Energie raakt elke Utrechter #stadsgesprek#energie pic.twitter.com/GMWXdZXS7L— Utrechtse Energie! (@Energie030) July 16, 2015
讓每個烏特列支市民都參與其中
由於議會反對陣營的杯葛，烏特列支能源計畫經過了漫長的政治過程，直到今年初才正式通過。不過這還不是最大的挑戰。
最大的瓶頸是如何繼續捲動更多的民眾。雖然能讓165位市民密集參與在能源計畫的籌畫過程是美好的成就，但還有更多市民在市府的接觸範圍之外。
「在城市對話之後，情況就變得困難，很難再以同樣的方式進行。」范·何冬克直言。如何將所有市民拉攏進能源轉型的過程之中，同時保持民眾參與的正向效果，共同為計畫的細部執行找到最佳解，難度很高。
「我們現在有的是一個大致的規劃，我們知道目標的企圖心很大，也知道有一些步驟可以進行。但是，要如何讓每一個人--不只是討論會的參與者--都能一起朝這個目標快速行動，是一大挑戰。」德·亞荷不約而同地附和。
他認為，城市對話所討論的能源計畫仍是在比較高談闊論的層次，通常不會對討論者造成切身的影響。然而一旦進到實際的執行層次，牽連者眾，就沒這好談了。因此，在草擬能源計畫初稿時，他也會特別針對敏感的細節向民眾確認，例如「我能理解你可能不方便直說『我們應該在這個地方發展風力』，但你是否同意『如果我們決定要在這個地方發展風力，而且我們會依據在地情況進行類似城市對話的在地民眾討論機制』?」。換言之，是請民眾針對敏感項目的「可運作機制」--而非項目本身--尋求共識。如果大部分民眾表決同意，這個意見就會被納入市民能源計畫之中。
目前，烏特列支市政府已開始進行部分地區的小規模能源轉型，並參照能源計畫的建議，效法城市對話模式，邀請在地居民、能源公司、電力配送業者、社會住宅公司等各方利害關係人，一起針對「如何有效快速地達成轉型目標」討論執行策略。
德·亞荷認為，目前的行動方案多限於小型的提案，如何加速推動更大型的能源轉型計畫，是烏特列支邁向碳中和城市目標的急迫挑戰。
埋下改變的種子
儘管如此，對許多參與者來說，這場城市對話機制依然是一個深具啟發的經驗。
根據第三天結束後的活動意見調查，有高達97% 的民眾對三天的城市對話活動感到滿意 (另3% 無意見)，同時有超過七成五的民眾對能源計畫感到滿意。而依據市政府追蹤訪問的三位民眾的意見，過程有趣、可以學習新知、找到共鳴等是活動吸引人的地方；而後續的追蹤與執行、以及如何將能源計畫與烏特列支主教堂與米飛兔等在地文化象徵結合，是他們進一步的期待。
「有民眾告訴我，他原本覺得能源議題很無聊，但現在產生了情感上的連結，變得想要參與行動。」范·何冬克說。她認為城市對話改變了部分市民對能源轉型和市政府的態度。還有民眾特別向她致謝，感謝市府願意相信他們、讓他們負責城市的能源規劃。
德·亞荷認為，烏特列支市政府盡了最大努力讓活動變得親民貼心，是獲得好評的原因之一，例如午餐供應能照顧到不同的飲食需求、為穆斯林參與者提供禱告室、甚至為一位失聰的女士準備隨行翻譯等。他也觀察到，有些被車馬費吸引過來的民眾進入討論之後就變得非常投入，甚至有的民眾在活動之後變成再生能源與能源效率提升的熱情支持者。
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| 圖：城市對話的過程紀錄。(圖片來源：烏特列支市府) |
歐佩斯特騰教授認為，民眾踴躍參與城市對話活動，證明了能源轉型是許多民眾有感的議題，讓他非常受到鼓舞，因為能源轉型要成功，需要認真看待這個議題的民眾加入行動。他也提醒，民眾需要一些成果來肯定他們的努力。因此，強化後續追蹤機制，讓民眾持續獲得激勵保參與的熱情，相當重要。
透過城市對話，部分市府員工的想法也改變了。范·何冬克發現，公務員平常接觸到的多是來抱怨的民眾，能和一群想要好好溝通、充滿願景的市民面對面，對他們來說是非常正面的經驗，也改變了他們對與社會大眾連結的想像。德·亞荷則注意到，市政府內部有許多不同的聲音，並非完整單一的個體。例如交通部門的人雖然對氣候變遷略有所知，但並不一定會主動採取行動。城市對話有助於不同部門的人整合在一起，進行更有效地內部溝通，一同朝氣候目標努力。
對范·何冬克來說更讓人驚喜的，是看到能源相關企業不只因此提升了與市民(能源使用者)之間的互動，也感染到民眾對能源計畫的熱情，變得更加積極，甚至主動邀請民眾參觀電廠、增進彼此的認識。還有一家電力配送公司主動設立了烏特列支工作團隊，強化烏特列支的能源業務。
「這聽起來有點瘋狂，因為各方利害關係人與市民一起討論之後，都達成共識。這是一個很重要的成果，因為這讓我們可以進一步行動。」范·何冬克說。
有了能源業者、消費者和其他利害關係人一起參與計畫之中，能源轉型的社會成本和成功機率就可以獲得改善。受訪當天上午，范·何冬克將烏特列支的成功案例與一起開會的經濟部和其他能源企業代表分享，這些代表聽完也非常興奮。
但最令人驚喜的成果，是一開始促使市政府推動城市對話的風機衝突似乎已經消失。在城市對話之後，范·何冬克感覺到群眾的憤怒被平息了。雖然未來新的計畫可能會點燃新的衝突，但至少烏特列支市政府已經知道可以如何超越歧異，透過民眾的集思廣益，從對立的僵局中找到攜手合作的方法。
一場能源轉型的社會學習：給其他城市能源轉型推動者的小建議
許多永續轉型學者已指出，能源轉型要翻轉的不只是能源系統、硬體建設和法令制度，還包括各種與能源息息相關的生活慣習，社會價值觀、和政治文化。如果要真正打破對既有能源結構的依賴，光靠科技、法令和市場的改變是不夠的。由於轉型並非線性、可預期的過程，過程中必然會有困難和挫敗，所以需要透過一次次的嘗試和失敗，不斷的學習和修正。因此在轉型管理的過程中，必須撐出公共討論的空間，讓不同位置的觀點可以透過持續的對話和互相學習，形塑出集體知識和轉型的共識，進而反思既有的制度和意識型態，擺脫舊習的控制。(註3)
烏特列支的「城市對話」似乎創造了這樣一個社會學習的過程 (social learning process)。
在舉辦城市對話的經驗中，范·何冬克也學到市府的角色應該是由上而下準備好公共審議的「練兵場」讓民眾盡情發揮。為此，市府必須和能源相關業者、銀行、信貸公司、建築公司協調好，讓民眾參與能源議題變得更簡便。同時市府也須鼓勵由下而上的草根動能，盡可能贏得民眾的支持。 不過，城市對話機制要成功，除了民眾的熱情支持，更需要許多利害關係人走出舒適圈，加入對話的行列。
「地方能源轉型需要每個人的參與和合作。」德·亞荷強調。
例如，當民眾想要更新暖氣管線，如果仍然期待繼續使用天然氣，就會和市府的氣候目標發生衝突；但如果要求民眾改用電暖氣設備，可能會需要其他元素配合改變 (如加強房屋隔熱效果)才能發揮最大功效，而這需要住房業者和其他相關廠商一起加入行動。因此，在能源計畫規劃之初，民眾、市府、能源與住宅業者等各方利害關係人需要一起討論各種改變和互動的可能性，才能將轉型過程中的社會成本降到最低。
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| 圖：城市對話的過程紀錄。(圖片來源：烏特列支市府) |
范·何冬克給地方政府的建議有二。一個是認真對待民眾 (take people seriously)，授權給他們負責、主導市政的規劃。而這需要時間、有效的機制、和資訊讓民眾可以做出明智的決定。透過這個過程，市府可以了解廣大市民對城市的展望，也可以贏得更多民心。
另一面，她強調市府也不應迴避作出困難抉擇的責任。以烏特列支能源計畫為例，市府一開始即向民眾表明要在2030 年前達成碳中和城市的企圖心，並沒有把能源目標丟給民眾決定，或者躲在民意背後拖延行動。換言之，烏特列支市政府並沒有逃避承擔氣候目標的責任，而是請教民眾怎麼做會比較好。她建議地方政府必須要有勇氣設定好目標，「因為能源轉型並不是容易的事」。
德·亞荷的建議則是「相信民眾，學會放手，率先行動」。而「懂得放手」恰恰是許多政治人物最大的挑戰。他直言，政治人物被選出來管理市政，並不是因為民眾認可了他們對每個市政議題所採取的立場，也不表示他們將會事事以民意為優先。因此他認為，政治人物必須先認知到能源轉型並非政治鬥爭的工具，而是社會問題；重點不在於政治是非，而是「我們真正共同的想望是什麼?」
德·亞荷也認為，公務員不需過分擔憂民眾參與會做出愚蠢的決定。他認為，公務員的角色不是禁止民眾參與市政的守門員，而是「服務」民眾的公僕，應放下這種不必要的憂慮。民間臥虎藏龍，只要將資訊好好地跟民眾解說，例如這個選項成本有多高、預算有多少，參與的民眾會非常投入地思考這些問題。另外，他建議在眾人觀望不前時，地方政府應該率先帶頭發起實質的能源轉型方案，而不是只停留在規劃藍圖的層次。
歐佩斯特騰教授則以自身經驗，鼓勵研究者離開實驗室的舒適圈，投身到社會實作中，「把手弄髒」。他長期在能源轉型領域扮演運動人士和科學家的雙重角色，體悟到學者不該只是安於研究新問題、提供諮詢或傳授知識的傳統角色，更應該把知識成果化為實際行動，帶來改變。例如，科學家需要學習研究之外的技能 (如溝通、制定預算)，主動與有前瞻性的企業及地方政府合作和結盟，推出以實做為目標的科學研究，並積極參與在後續執行之中，而非只是被動地接受政府或企業委託的研究計畫案，案子結束後計畫成果任隨委託單位處置。
他認為城市對話提供了將研究成果快速轉譯為行動的機會。透過這個過程，學者也可以直接獲得一手研究資料，例如民眾如何看待自己在轉型過程中扮演的角色、他們遭遇的限制和機會是什麼。這些實證資料可以協助學者修正研究的方向和問題，產出更細緻切實的政策建言。可以說，這也是學者學習和研究的練兵場。
為期三天的城市對話只是烏特列支能源轉型過程中的一個初步階段。未來計畫的執行仍充滿許多未知的挑戰。但烏特列支已跨出明確的一步。這一步不單是一場能源民主的實驗，也是一筆精打細算的社會投資：從僵固的體制中釋放更多的機會和可能性，磨練出公民社會、能源界與政治領域之間互相溝通、快速學習、培養信任和解決問題的能力。而這，將可能是烏特列支在城市能源轉型中脫穎而出的最大資產。 (系列完)
【註釋】
註 3 ：永續轉型研究 (Sustainability Transitions studies) 是過去二十來在歐美—特別是在荷蘭、德國和英國--蓬勃發展的跨領域研究。有興趣的讀者，可以參考兩篇概述研究現況的論文Markard, J., R. Raven and B. Truffer (2012) 'Sustainability Transitions: An Emerging Field of Research and its Prospects', Research Policy 41: 955-967. 以及van den Bergh, J.C.J.M., B. Truffer and G. Kallis (2011) 'Environmental Innovation and Societal Transitions: Introduction and Overview', Environmental Innovation and Societal Transitions 1: 1-23. 想要更深入了解的讀者，可以挑戰這本書Transitions to Sustainable Development: New Directions in the Study of Long Term Transformative Change (London and New York: Routledge.)。
【參考及延伸資料】
•烏特列支市民能源計畫 (Utrecht: Energetic heart of the country- Utrecht Energy Plan)
•烏特列支市政府能源計畫詮釋書 (Utrecht: Energetic heart of the country- Interpretation of the Energy Plan by the Municipal Executive)
•城市對話執行報告 (Process report on the city-wide conversation on Energy)
•烏特列支市府能源計畫網頁 (荷文)
•烏特列支市府能源計畫網頁 (英文)
•城市對話活動短片 (荷文)
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