民宿管理鬆綁與共享經濟

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【新聞疑義1701】民宿管理鬆綁與共享經濟

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:做一位公民只能監督政府,讚頌是例外)

【新聞】

 國外訂房平台Airbnb經營違法民宿可望有解。近來許多民眾利用自用住宅經營短租,但房間規格未達「民宿管理辦法」規定,衍生違法疑慮,觀光局表示,考量現有法規恐限制民宿多元發展,日前已研擬修改「民宿管理辦法」,鬆綁房間數和經營地點,最快一個月內可以上路。

現行「民宿管理辦法」規定房間數不得超過五間,區域以偏遠、離島、非都市地區為主,客房總樓地板面積原則上不得超過一百五十平方公尺,還要符合消防等安全法規,目前全台共有超過七千家合法民宿。

觀光局旅宿組課長李中彥表示,考量到現有法規恐限制民宿發展多元特色,將修正「民宿管理辦法」,一般民宿房間數由五間鬆綁到八間,可設置區域也放寬到都市計畫區,如台北大稻埕、高雄鹽埕區等人文歷史區域都可以經營民宿;此外,獨棟式的集合住宅只要經過所有住戶同意,也可經營,但公寓大廈仍保留。

國外不少訂房平台如Airbnb打著「共享經濟」口號,讓民眾短期出租自用住宅或房間經營民宿事業,且價格比一般民宿、旅館更便宜,廣受背包客及年輕族群喜愛。

有「台版Airbnb」之稱的AsiaYo擁有台灣三.五萬個房源,堪稱國內最大民宿訂房平台,昨又宣布與日本樂天市場結盟,提供赴日台灣旅客有更多旅宿選擇。

AsiaYo執行長鄭兆剛表示,為迎接二○二○年東京奧運,日本參議院今年六月通過民泊新法,宣告二○一八年起全面解禁民宿,預估日本民宿市場規模到二○二○年,將達到廿億美元。鄭兆剛表示,相對日本,台灣在民宿管理上仍有諸多限制,政府應該鬆綁法規,增加房源供應,協助產業發展。

(自由時報   2017年11月01日報導: 民宿管理鬆綁 房間數放寬至8間/都市計畫區也能開設 最快一個月內實施)。

【疑義】

壹、共享經濟與人權實現

 

一、適當生活水準與其子系人權

 

(一)取得足夠食物權

 

按取得足夠食物權,係源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」,其核心內容的含義是「食物在數量和質量上都足以滿足個人的飲食需要,無有害物質,並在某一文化中可以接受;此類食物可以可持續、不妨礙其他人權的享受的方式獲取。」(註二);至於獲取性,涵蓋經濟上的可獲取性和實際可獲取性,而經濟上的可獲取性是指個人或家庭與獲取食物、取得適足飲食有關的開支水平,應以其他基本需求的實現或滿足不受影響或損害爲限(註三)。

 

(二)水權

 

次按水權,係源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」以及第12條:「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」之「身心健康權」,是一項不可或缺之人權(註四),並保證人人能為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便於汲取、價格合理的供水(註五)。

 

(三)適足住房權

 

再按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」(註六),在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見(註七)中指出:「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點──一切費用合情合理”。8. 因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。

 

是「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利;在「可承受性」上,則要求「與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱,及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助,並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平,而且按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響」。

 

換言之,源自於「適當生活水準」之「適足住房權」、「取得足夠食物權」、「水權」,均要求政府「使人民以合理負擔的價格,在市場上取得到所需的住房、食物及水」。更甚者,基於經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」,更應理解,政府「使人民以合理負擔的價格,在市場上購買到所需者」,不應僅止於住房、食物及水,更應及於住房、食物及水以外之其他適當之衣食住及不斷改善之生活環境。

 

二、各級政府應積極落實、尊重及實現「適當生活水準」

 

又兩公約施行法第4條也規定「各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現。」。

而所謂「尊重」適當生活水準權之義務,乃指國家不得干預人人享有之「適當生活水準」權;「保護」之義務,則指國家應防止制止「第三人」干預人人享有之「適當生活水準」權;至於「實現」之義務,則為透過立法、行政、司法及其他行政措施,以一切適當的方法,積極實現人人享有之「適當生活水準」權。

 

三、「共享經濟」與「適當生活水準之實現」

 

按什麼是「共享經濟」?《經濟學人》雖定義為「在網路中,任何資源都能出租」。惟在「共享經濟」的賓踐上,已經不限於出租了,尚含銷售與交換。

 

而且從實務看來,P2P(消費者對消費者)的實踐,使得一方取得成本,便宜了1成至5成左右,另一方則以閒置資源,賺取利潤(註八);實在是各級政府實現「適當生活水準」之好方法,各級政府自應消除法律、稅制等障礙、並在適度維護交易安全、建築安全、消防安全、人身安全等之情況下,藉著「共享經濟」,實現「適當生活水準」,尤其是在閒置空間、車輛之出租、銷售與交換上(https://www.peopo.org/news/299879 )。

 

貳、共享經濟在台灣之法律風險

 

按有關Uber之違法情事,在【新聞疑義1591】Uber,違法?(註九)一文中,已做了部分說明及呼籲,大家可先參閱。

 

接下來要談的是,共享經濟在台灣,除Uber外,又有那些訴訟案件呢?

 

經上法學資料檢索系統以「共享經濟」查詢結果,發現了一則lalamov(貨啦啦公司)判決,其乃涉及機車送貨違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定,被裁處新臺幣5萬元罰鍰,並吊扣牌照2個月之事件(註十)。

 

可見,以車輛為類別之共享經濟,在台灣之最大阻礙,應該是公路法,想參與者,千萬要思考此法律風險。

 

至於以閒置房間為類別之共享經濟,其可能與民宿管理辦法(註十一)、發展觀光條例等相關規定有所交錯;以食物為類別之共享經濟,也須注意食品安全衛生管理法等相關規定(註十二)。

 

但在回饋性群眾募資(例如flyingV等)上,則是合法的,大家可思考之。

 

参、共享經濟與民宿管理鬆綁

換言之,共享經濟,即是各級政府實現「適當生活水準」之好方法,而且以閒置房間為類別之共享經濟,與民宿管理辦法、發展觀光條例等相關規定即有所交錯(即原民宿管理辦法、發展觀光條例等某些條款成為發展共享經濟之法律障礙)。

 

則此次修正「民宿管理辦法」,將一般民宿房間數由五間鬆綁到八間,可設置區域也放寬到都市計畫區(如台北大稻埕、高雄鹽埕區等人文歷史區域都可以經營民宿;又獨棟式的集合住宅也可經營民宿,但仍須經過所有住戶同意),以消除發展共享經濟之一些法律障礙,本文自是予以贊同。

 

惟藉著「共享經濟」,實現「適當生活水準」之同時,交易安全、建築安全、消防安全、人身安全等之維護,也須兼顧,故公寓大廈仍不予放寬,或有理由。

 

但仍須思考「公寓大廈縱經過所有住戶同意,仍不予放寬」與「獨棟式的集合住宅,經所有住戶同意,可經營民宿」兩者間差別待遇之合理理由?及做為差別特遇的理由,與目的間是否有合理關聯?以符平等原則。

【註解】

註一:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。

註二:兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,所以有關取得足夠食物權應參照經濟、社會、文化權利委員會第12號一般性意見(http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15261421335.pdf )。

註三:同上。

註四:經濟、社會、文化權利委員會第15號一般性意見1.參照(兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,所以有關水權應參照經濟、社會、文化權利委員會第15號一般性意見http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15261421335.pdf )。

註五:經濟、社會、文化權利委員會第15號一般性意見2.參照。

註六:經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見:「1.按照《公約》第十一條第一款,締約各國“ 承認人人有權爲他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,並能不斷改進生活條件。”適足的住房之人權由來於相當的生活水準之權利,對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。」參照。

註七:兩公約施行法第3條規定「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」,是有關「適足住房權」應參照經濟社會文化權利事務委員會第4、7一般性意見。

註八:請參共享經濟時代一書(http://www.kingstone.com.tw/book/Book_Page.asp?KMCode=2015590003964)等。

註九:http://gs803501.pixnet.net/blog/post/320038416-uber%EF%BC%8C%E9%81%95%E6...

註十:臺北高等行政法院104年度訴字第1363號判決。

註十一:http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%E6%B0%91%E5%AE%BF...

註十二:其他不同類別共享經濟之法律風險,可能會有差異,應予注意。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導,由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者),胡綺萱老 師及楊春吉老師,以生態調查及記錄的真實情況,呈現動物情,並提供相關即時鳥訊及蝶訊,供大家参考。當然,對於鳥友及蝶友的協助,榕樹學堂訊,亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師,在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...,有很多法律及房地產知識,可以參考。

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