強制拍賣，閒置工業地?

【新聞疑義1708】強制拍賣，閒置工業地?

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

立法院三讀通過「產業創新條例修正案」若逾3年未開發閒置工業地經公告2年未處理者，政府可先罰公告現值10%後，再無改善動作，則著手強制拍賣。

為解決企業界關切「五缺」中的缺地問題，行政院長賴清德多次邀集相關部會與民進黨立委討論，最後定案採取「先罰後賣」，納入新修「產創條例」。

未來若工業地囤地超過3年未開發，經主管機關公告2年間，如無不可歸責於土地所有權人之事由，卻未能限期改善完成者，可先罰予公告現值10%，並要求所有權人提出改善計畫。而在這2年的限期改善期間，不因土地所有權移轉而受影響。

要是土地所有權人未能提出改善計畫，也未與主管機關完成協商。主管機關可在查估市價，審定合理價格後，囑託法務部行政執行署辦理公開強制拍賣。

為保障土地所有權人的財產權，只要投標無效、出標最高價未達合理價格或不符拍賣條件者，不得拍定。主管機關可再以同一或另定合理價格，再次進行強制拍賣。

且為確保土地有效利用之目的，經拍定之土地排除「土地法」或其他法令關於承租人、用益權人優先承買之規定，避免變相鼓勵閒置土地。

據經濟部清查，全國閒置3年以上工業地共589.2公頃，其中閒置10年以上就有169.9公頃。

(自由時報   2017年11月03日報導: 「產創條例修正案」三讀 政府可強制拍賣閒置工業地)。

【疑義】

一、人民財產權，國家固得予以限制，惟此限制，仍應符合公益原則、比例原則、法律保留原則及平等原則

按憲法第15條所保障之人民財產權以及釋字第577號解釋文所揭示之表意自由，國家固得予以限制，惟此限制，仍應符合憲法第23條所明定之公益原則、法律保留原則、比例原則及憲法第7條所明定之平等原則，此有釋字第580號解釋文：「基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第十五條保障人民之財產權，於第二十二條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。」、釋字第577號解釋文：「憲法第十一條保障人民有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，惟為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制。國家為增進國民健康，應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健等社會福利工作。菸害防制法第八條第一項規定：「菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。」另同法第二十一條對違反者處以罰鍰，對菸品業者就特定商品資訊不為表述之自由有所限制，係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益，並未逾越必要之程度，與憲法第十一條保障人民言論自由及第二十三條比例原則之規定均無違背。又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財產權有所限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背。另上開規定之菸品標示義務及責任，其時間適用之範圍，以該法公布施行後之菸品標示事件為限，並無法律溯及適用情形，難謂因法律溯及適用，而侵害人民之財產權。至菸害防制法第八條第一項規定，與同法第二十一條合併觀察，足知其規範對象、規範行為及法律效果，難謂其規範內容不明確而違反法治國家法律明確性原則。另各類食品、菸品、酒類等商品對於人體健康之影響層面有異，難有比較基礎，立法者對於不同事物之處理，有先後優先順序之選擇權限，相關法律或有不同規定，與平等原則尚無違背。」等可稽。

二、涉及人民財產權之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則

又所謂法律保留原則，釋字第443號解釋係揭示「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」。

從而，涉及人民財產權之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。

三、比例原則與平等原則之要求

按所謂「比例原則」，除「目的正當性原則」（註一）外，其內容，主要明定於行政程序法第7條:「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。

至於所謂平等原則，其精義為「等者，等之；不等之，不等之」，即「性質相同者，應相同之處理; 性質不同者，應為不同之處理」。 換言之，平等原則是要求「性質不同者，要有合理的差別待遇」。至於有無違反「平等原則」?則端視「差別待遇有無合理理由」及「其正當理由，與目的之達成有無合理關聯」而定（註二）。

四、小結(本案分析及其他延伸思考)

(一)本案分析

本案立法院三讀通過「產業創新條例修正案」若逾3年未開發閒置工業地經公告2年未處理者，政府可先罰公告現值10%後，再無改善動作，則著手強制拍賣，以及為確保土地有效利用之目的，經拍定之土地排除「土地法」或其他法令關於承租人、用益權人優先承買之規定，實涉及人民基本權之限制，除因涉及人民基本權之限制，應採較高之審查密度(註三)外，仍應思考是否符合公益原則、比例原則、法律保留原則及平等原則?

就此，為避免工業用地之長期閒置浪費，確保土地有效利用之目的，以修正產業創新條例之方式處理，而有了強制拍賣及經拍定之土地排除「土地法」或其他法令關於承租人、用益權人優先承買之規定，或符合公益原則，目的也有正當性，亦符合法律保留原則。

又此產業創新條例修正規定，係採「逾3年未開發閒置工業地，經公告2年未處理者，政府先罰公告現值10%後，再無改善動作，始著手強制拍買」之漸進性手段，符合比例原則中損害最小原則(又稱必要性原則)；而且各階段性手段亦能達成「避免工業用地長期閒置浪費」之目的，而且為保障土地所有權人的財產權，只要投標無效、出標最高價未達合理價格或不符拍賣條件者，不得拍定，也符合比例原則中的適當性原則、狹義比例原則。

加上，前開產業創新條例修正規定，並未有差別待遇之規定，爰本文認為尚屬合憲。

(二) 其他延伸思考

1.涉及財產權、契約自由等人民基本自由與權利之限制者，在介入之時機、方法與量，均應慎重，尤應講究比例原則、平等原則、法律保留原則之要求(註四)。

2. 人民之財產權，為憲法所保障，國家果有限制之必要，仍須符合憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」所揭示之公共利益原則、比例原則及法律保留原則等3項原則，始得為之；其得為限制之主體為國家，人民（團體或法人）自不得限制之。又公寓大廈管理條例第23條雖規定規約中得約定違反義務之處理方式，惟乃指有關公寓大廈、基地或附屬設施之管理使用及其他住戶間相互關係而言，其規範客體應為公寓大廈、基地或附屬設施，並未謂「他人財產（含動產及不動產）得以規約限制或剝奪之」，況公寓大廈管理委員會或住戶亦非國家，亦無限制或剝奪他人財產權之權利，故本文認為規約中「住戶在社區內違停，上鎖並罰款」之約定，業違反憲法第23條之意旨，誠屬不妥，召集人應儘速依公寓大廈管理條例第30條以下之規定修正之（規約之內容雖不得為釋憲客體，但法院仍得間接審查其有無違憲）（註五）。

3.目前現行規定中，限制財產權等人民基本權利與自由者很多，而且違反比例原則或平等原則或法律保留原則者不在少數；更甚者，地方政府及財政部等，屢以行政規則逕予剝奪人民基本權利與自由（註六），誠屬違反法律保留原則。地方政府、財政部、行政院及立法院等，自應檢討修正之。

【註解】

註一：近年來受到美國三重審查基準的影響，比例原則也做出了調整：在三大派生子原則外，增加了「目的正當性原則」，意即國家所欲達到的目的須正當。創造不同的審查密度，針對不同的案件採取不同的審查密度：強烈內容：措施必須要非常合目的、侵害必須非常小。可支持性：措施與目的間之關聯須合理、侵害須合理。明顯性：措施不可明顯與目的無關聯、侵害不可明顯非最小。由此可知，比例原則的審查密度事實上並非獨立於比例原則而存在的檢驗模型，而是揭示了針對不同案件，違憲審查者將採取不同密度的審查標準而已。針對較輕微的基本權侵害採取較寬鬆的審查密度，針對較重大的基本權侵害則採取較嚴格的審查密度（維基百科http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%AF%94%E4%BE%8B%E5%8E%9F%E5%89%87）。

註二:大法官會議釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋等參照。

註三:大法官會議釋字第 553 號解釋理由書：「…地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選，在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋，而係泛指不能預見之非尋常事故，致不克按法定日期改選或補選，或如期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限，即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時，亦屬之。上開法條使用不確定法律概念，即係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似（參照訴願法第七十九條第三項）；後者得就適法性之外，行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌。又里長之選舉，固有例外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定，但里長之正常產生程序，仍不排除憲法民主政治基本原則之適用，解釋系爭事件是否符合「特殊事故」而得延辦選舉，對此亦應一併考量，方能調和民主政治與保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤銷之行政處分有不可分之關係，仍應於提起行政訴訟後，由該管行政法院依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。…」等參照。

註四：【新聞疑義1533】租賃應記載及不得記載事項? http://lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&p...、【新聞疑義1546】惡房東！退散? http://lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,658...等參照。

註五:【新聞疑義1680】住戶在社區內違停，上鎖並罰款？http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...等參照。

註六：請參【新聞疑義1493】建物有違建不得買賣，柯P沒人權概念的思維？（http://lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,4,&...）、【新聞疑義1648】北市房屋稅想回溯15年，您會接受嗎?( http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...)等。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...，有很多法律及房地產知識，可以參考。