全國國土規劃，欺侮農民?

【新聞疑義1721】全國國土規劃，欺侮農民?

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:做一位公民只能監督政府，讚頌是例外)

【新聞】

國土規劃爭議延燒，雲林縣議會多位議員砲轟中央欺侮農民，綁死農地用途，要雲林縣民「做牛做馬做到死」，要求縣府硬起來，帶著縣民上街頭抗議。

中央政府展開國土規劃，雲林縣約有一半土地劃設農業區，第一類農地更高達六萬三千公頃，只能做為農耕用地；雲林縣長李進勇表示，國土規劃草案還在走公聽會程序，明年五月才會定案，縣府會透過各種管道要求重新審定。

無黨籍議員陳俊龍指出，縣府這十多年來高喊農業首都，導致中央政策直接要求雲林只能發展農業，，自食惡果，縣府除向中央抗議外，也該檢視農業首都是否適當。

民進黨議員許志豪說，政府不該因為宜蘭縣農地濫用，就全面限制其他縣市農地使用範圍，非常不公平，一旦限制農地興建農舍、資材室，剝奪農民安身立命家園，叫農民何去何從。同為民進黨議員周秀月批評國土規劃欺侮農民，縣府要硬起來向中央說不，甚至率隊抗議。

無黨籍議員蔡東富指出，政府從來不重視農業，導致雲林縣人口外流嚴重，現在又限制農民只能從事農業，雲林縣長期被漠視，縣府必須加強招商引資，提供更多的工作機會，行政院宣示盤整閒置農地，縣府必須全力配合發展工業，否則雲林根本沒有任何翻身、發展機會。

縣府農業處長林慧如表示，農業首都是為了提升農業發展，縣府不認同這次國土規劃的方式，一定會據理力爭。

 (自由時報2017年11月09日報導: 不滿限縮農地使用 雲縣議員揚言抗議)

配合「國土計畫法」，農委會盤點國農地，作國家糧食安全農地使用，兼任嘉義縣民進黨主委的議員林沐惠與議員陳文忠今天質詢，砲轟農地受限，阻礙地方發展，林沐惠氣得說，欺侮農民，綁死農地，逼農民做牛做馬，要求農業處長林良懋向中央反映，林良懋說，若無對地補貼等配套措施，對農業縣不公平也不合理。

林沐惠說，農委會配合國土計畫法，將限制嘉縣農地用途，綁死農地，逼農民做牛做馬，他批中央規劃政策， 不能以北部觀點，拿宜蘭管制農地標準處理，宜蘭農地可蓋民宿價值高，農民可當大地主，鄉下老農農地價值差，不能用相同標準處理。

他說，國土計畫法明年5月立法，要求林良懋參加國土計畫公聽會，要為農民爭權益，他會帶農民當後盾； 議員陳文忠也說，嘉縣老農多財政差，人口外流又少子化，工業發展面臨缺工缺人才，國土計畫限制農地用途，不利發展。

林良懋說，雲嘉南農業縣承擔較多糧食生產農地，農地劃分優良特定農牧用地及一般農地等，優良農地限制高，一般農地應針對生活要求發展調整，農地限制太多，若無對地補補貼及綠色給付等配套措施，將加大城鄉差距，對農業縣不公平也不合理。

現有全國耕地面積76萬3755公頃，嘉縣耕地6萬2602公頃，占全國耕地面積8.1%；特定農業區農牧用地3萬1873公頃 ，占全國耕地面積4.1%；一般農業區農牧用地1萬1426公頃，占全國耕地面積1.4%。

(聯合報2017年11月09日報導: 嘉縣民進黨主委批國土計畫 逼農民做牛做馬)

「全國國土計畫草案」出爐，屏東將有八．六萬公頃土地劃為農地，使用更趨嚴格，縣長潘孟安指示各局處彙整意見，以捍衛縣民福祉。

實施四十餘年的「區域計畫法」將由「國土計畫法」取代，內政部營建署近日完成「全國國土計畫草案」，預計明年五月公告實施，今天於台南市召開草案公聽會。

營建署的草案將屏東縣八．六萬公頃劃為農地，面積居全國第二，其中管制最嚴格的第一種農地就佔了八萬公頃，嚴格限制農業使用優先。

屏東縣四十餘年來平地多劃為農牧用地，導致工商投資與交通建設因此受挫，潘孟安日前通令各局處下載「全國國土計畫草案」，將窒礙難行之處彙整，要求地政處於今天的公聽會上據理力爭。

地政處長李吉弘指出，屏東縣的平地約十萬公頃，營建署一口氣劃了八．六萬公頃農地，多數都是私有土地，到底根據為何？事實上，農委會的調查數據都與屏東的現況不盡相符，這種作法將影響廣大的縣民權益。

李吉弘表示，未來農地的使用趨於嚴格，相關權利義務卻不清楚，也沒有輔導或回饋機制。

官員質疑，新北市的農地也才劃了六千公頃，為何屏東要劃八．六萬公頃，「以目前的農業技術，屏東只需六．二萬公頃農地就可確保糧食安全」。

此外，東港林邊沿海被劃為地層下陷區，未來只能做低密度的「合法使用」，現有水產養殖也可能受衝擊。

「全國國土計畫」明年公告實施後，縣市政府接下來須完成「縣市國土計畫」及土地分區圖。李吉弘強調，相關作業影響屏東發展深遠，未來還有很多困難需克服。

(自由時報2017年10月25日報導: 8.6萬公頃劃農地 屏縣府喊不公)

【疑義】

一、財產權具體內涵之形成、修改及財產權之限制

按有關財產權具體內涵之形成、修改及財產權之限制，從蘇永欽大法官釋字第709號解釋一部不同意見書：「…財產權和一般自由權仍有一本質的不同…即其權利內涵需先以法律形成…換言之，財產權為規範的存在，與對抗國家的各種自由權，不以國家形成規範為存在的前提有異。故「形成」財產權的規範邏輯上即不屬於財產權的「限制」，惟何種規範為形成，何種為限制，尚難一概而論，有時並不容易判斷，從財產權系譜學上分析，現代憲法保障人民財產權真正的意旨實在於確保人民有合理的「私經濟活動空間」，因此符合此一意旨的基本財產規範，原則上都可認定為形成規範。具體而言，一般都會把普通法性質的民法典當成形成規範，而民法典之外的財產法規定如對某些既存的財產權不利，即可推定為限制規範。又立法者在創設或修改基本財產權規範時，所考量者如為單純私人間的對等公平，而無涉國家對人民行為的管制或引導，或資源的調整分配，即使從規範改變來看可能對某些既存財產權不利，也不能認為新規範屬於財產權的限制，最多只有禁止不利溯及的問題（需要過渡條款來緩和）。」觀之。

(一)財產權與一般自由權仍有一本質的不同，其權利內涵需先以法律形成。

(二)形成財產權的規範邏輯上即不屬於財產權的限制。

(三) 惟何種規範為形成，何種為限制，尚難一概而論，有時並不容易判斷，從財產權系譜學上分析，現代憲法保障人民財產權真正的意旨實在於確保人民有合理的「私經濟活動空間」，因此符合此一意旨的基本財產規範，原則上都可認定為形成規範。具體而言，一般都會把普通法性質的民法典當成形成規範，而民法典之外的財產法規定如對某些既存的財產權不利，即可推定為限制規範。

(四) 立法者在創設或修改基本財產權規範時，所考量者如為單純私人間的對等公平，而無涉國家對人民行為的管制或引導，或資源的調整分配，即使從規範改變來看可能對某些既存財產權不利，也不能認為新規範屬於財產權的限制，最多只有禁止不利溯及的問題（需要過渡條款來緩和）。

從而，一般雖都會把普通法性質的民法典當成形成規範，但從區域計畫法變更為國土計畫法之過程中，有關財產權具體內涵之修改(例如本案農地本可依農業發展條例及農業用地興建農舍辦法，興建農舍，惟如因全國國土計畫及雲林縣國土計畫，而被列為農業發展地區第一類，而禁建農舍) ，是不能認為新規範屬於財產權的限制，最多只有禁止不利溯及的問題（需要過渡條款來緩和）。

故就此部分，國土計劃法(http://www.cpami.gov.tw/%E6%9C%80%E6%96%B0%E6%B6%88%E6%81%AF/%E6%B3%95%E...)並未規定補償制度(僅在國土計晝法第32條第2項:「直轄市、縣（市）主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。前二項補償方式及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」、第44條第4項:「國土永續發展基金之用途如下：一、依本法規定辦理之補償所需支出。……」，規定「既有合法可建築用地」經依直轄市、縣（市）國土計畫「變更為非可建築用地時」，其所受之損失，應以國土永續發展基金，適當補償；至於涉及原住民族土地及海域者，則依國土計晝法第11條第2項:「前項全國國土計畫中特定區域之內容，如涉及原住民族土地及海域者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關擬訂。」、第23條第2項、第3項:「國土功能分區及其分類之使用地類別編定、變更、規模、可建築用地及其強度、應經申請同意使用項目、條件、程序、免經申請同意使用項目、禁止或限制使用及其他應遵行之土地使用管制事項之規則，由中央主管機關定之。但屬實施都市計畫或國家公園計畫者，仍依都市計畫法、國家公園法及其相關法規實施管制。前項規則中涉及原住民族土地及海域之使用管制者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關訂定。」、第36條第1項:「國土復育促進地區經劃定者，應以保育和禁止開發行為及設施之設置為原則，並由劃定機關擬訂復育計畫，報請中央目的事業主管機關核定後實施。如涉及原住民族土地，劃定機關應邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理。」之規定為之)。

。

另外，所謂對地補補貼及綠色給付等配套措施或回饋機制(註一)，於本案上，因涉及公共利益之重大事項，縱認係給付行政措施，有其必要，依釋字第443號解釋:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」之意旨，也應有法律或法律授權之命令為依據，然國土計畫法並未有對應之規定或授權規定，只能再思考修正國土計畫法，或另循對地補貼、綠色給付等特別法為之。

至於輔導機制，則有賴內政部的努力了。

二、區域計畫法變更為國土計畫法之信賴利益保謢

按釋字第525號解釋解釋文揭示「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」。

是(一)信賴保護原則，行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。

(二) 除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。

從而，從區域計畫法變更為國土計畫法之過程中，已依農業發展條例及農業用地興建農舍辦法，興建完成之合法農舍，其信賴利益，自應予保護，並有國土計畫法第32條：「直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖後，應按本法規定進行管制。區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與第二十三條第二項或第四項所定土地使用管制內容不符者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，其因遷移所受之損害，應予適當之補償；在直轄市、縣（市）主管機關令其變更使用、遷移前，得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。...」之適用。

三、國土計畫定期通盤檢討變更之救濟

按釋字第742號解釋解釋文揭示「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」。

是涉及國土計畫法之救濟管道及民眾參與制度，在一般「基於行政處分，依訴願法及行政訴訟法所為訴願及行政訴訟」之外，除國土計畫法第12條所規定之民眾參與制度、第34條所規定之公民團體訴訟制度外，依國土計畫法第15條所為國土計劃之定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，也得依相關法律規定或逾期二年內仍未增訂相關法律規定，準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，救濟之。

四、雲林縣約有一半土地劃設農業區，第一類農地更高達六萬三千公頃，只能做為農耕用地，是否合理? 屏東「以目前的農業技術，屏東只需六．二萬公頃農地就可確保糧食安全」為何要劃八．六萬公頃?

按依國土計劃法第6條第5款及第20條之規定。

(一)農業發展地區之規劃，應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。

(二)農業發展地區，依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設，並按農地生產資源條件，予以分三類，其中，第一類乃指具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區。

從而，中央政府展開國土規劃，雲林縣約有一半土地劃設農業區，第一類農地更高達六萬三千公頃，只能做為農耕用地，是否合理? 屏東「以目前的農業技術，屏東只需六．二萬公頃農地就可確保糧食安全」為何要劃八．六萬公頃?自是依前開規定及相關客觀事實判斷之。

但本文仍要提醒是，如僅以各縣市自已糧食安全的確保來思考，或基於人性，無可厚非。但這是「全國」國土計畫草案，不是各縣市國土計畫草案，是畫多少面積，才足以確保「全國」糧食安全，應是思考重點。

五、目前買農地打算興建農舍，也應注意國土計畫法及其子法、全國國土計畫草案及各縣市國土計畫草案等相關規定或內容，以免買農地但無法興建農舍

另外，最後仍要提醒的是，目前買農地打算興建農舍，除「查看研判地籍圖、謄本」「實地勘測，瞭解蒐集與研判，附近特殊設施及其他值得注意的設施及其對該物件之影響、安全與隱私之狀況等重要資訊」「瞭解熟悉農業用地興建農舍辦法、都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法、水土保持法及山坡地保育利用條例等相關規定」(註二)外，也應注意國土計畫法及其子法(註三)、全國國土計畫草案(註四)及各縣市國土計畫草案等相關規定或內容，以免買農地但無法興建農舍。

【註解】

註一: 請參https://www.newsmarket.com.tw/blog/87357/、https://www.newsmarket.com.tw/blog/95069/等。

註二：【新聞疑義1710】買到「套繪管制」，農地不能蓋農舍?http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_brow...等參照。

註三:國土計劃法專區http://www.cpami.gov.tw/%E6%9C%80%E6%96%B0%E6%B6%88%E6%81%AF/%E6%A5%AD%E...。

註四: 全國國土計劃專區http://www.cpami.gov.tw/%E6%9C%80%E6%96%B0%E6%B6%88%E6%81%AF/%E6%A5%AD%E...。

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** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article_...有很多法律及房地產知識，可以參考。