台灣和平中立公投?

【新聞疑義1793】台灣和平中立公投?

文 / 楊春吉**

 (筆者聲明:新聞事件，或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入，但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索，仍有賴大家一起努力，以企細辨曲折，供為政者及大眾參考，減少社會成本及公器的浪費)

【新聞】

公投法」甫修正通過。推動「和平中立台灣」運動的前副總統呂秀蓮今天表示，希望總統儘速公布「公投法」生效，一旦施行細則規範完備，就會提出「和平中立台灣公投」，希望最快能和2018年縣市長選舉合併舉辦投票。

立法院三讀通過「公民投票法部分條文修正案」，包括提案、連署、通過門檻全面調降，通過門檻更改為簡單多數決，有效同意票多於不同意票且達投票權人總額1/4以上即通過，打破「鳥籠公投」。

呂秀蓮帶領台灣和平中立大同盟推廣「和平中立台灣」理念，今天召開「鳥籠公投法修正、展望和平中立公投」記者會。呂秀蓮說，當公投變為可能，也是進一步考驗台灣2300萬人民的的時候，台灣必須凝聚正確的公民意志，展現共同公民智慧。

呂秀蓮推廣希望台灣成為中立國的理念，她強調，台灣不能只在美中兩強之間坐以待斃，而是需要走出正常的路，以和平中立、人道救援的角色，親美、友日、和中，和全世界發展友好與更對等的關係。

台灣和平中立大同盟在會中展示「台灣和平中立公投」提案連署書，共7大箱、2萬餘份。呂秀蓮說，這2萬餘份連署書是依照原版「公投法」標準的連署文件，「公投法」修正後已符合提案門檻，就等施行細則出爐、總統宣布法律生效，便會立刻將連署書送進中選會提案，並啟動第二階段連署，須在6個月內完成28萬份以上的連署，期望最快於2018年縣市長選舉，一併舉辦公投。

國家展望文教基金會董事長施正鋒、前外交部政次高英茂、前南投縣長彭百顯與藝術家蔡豐名等人出席支持。高英茂說，中國「一帶一路」與對上美國「印太戰略」是新的恐怖平衡，台灣維持和平中立不只是維護本身安全，也是幫兩大強權解套，對台灣和世界都有貢獻。彭百顯則擔憂台灣的國家意志出現分裂問題，又面對戰爭威脅，因此他認同「和平中立台灣」理念，希望台灣人民擁有永久生存的空間。

呂秀蓮並說，為進一步推動「和平中立台灣」理念，正在籌劃明年3月的「和平論壇」，研討台灣成為和平中立國家的可能影響；預計邀請30位以上、來自美日等10國的專家，呂秀蓮也特別提到正在努力邀請中國學者專家與會。

 (自由時報2017年12月13日報導: 公投法破鳥籠 呂秀蓮盼明年選舉併辦和平中立公投)

【疑義】

壹、和平權

按第三代人權中的「和平權」，為實現「發展權」的基礎，也是各種權利和人類基本自由的首要國際先決條件，此從「人民享有和平權利宣言」：「聯合國大會一九八四年十一月十二日第３９／１１號決議核准大會，重申聯合國的主要宗旨是維持國際和平與安全，念及《聯合國憲章》所提出的國際法基本原則，表達了各國人民從人類生活中鏟除戰爭、首先是避免世界性核浩劫的意志和願望，深信沒有戰爭的生活是促進各國物質福利、發展和進步，並充分實現聯合國宣布的各種權利和人類基本自由的首要國際先決條件，認識到在核時代裏建立地球上的持久和平是人類文明得以保存和人類得以生存的首要條件，確認維持各國人民的和平生活是每個國家神聖至上的職責，１．莊嚴宣布全球人民均有享受和平的神聖權利；２．莊嚴宣告維護各國人民享有和平的權利和促進實現這種權利是每個國家的根本義務；３．強調如要保證各國人民行使和平權利，各國的政策務必以消除戰爭，尤其是核戰爭威脅，放棄在國際關係中使用武力，以及根據《聯合國憲章》以和平方式解決國際爭端為其目標；４．籲請各國和各國際組織在國家和國際一級均採取適當措施，盡最大力量協助實現人民享有和平權利。」、「發展權利宣言」（聯合國大會1986年12月4日決議通過）：「…認為國際和平與安全是實現發展權利的必不可少的因素 ，重申裁軍 與發展之間關係密切，裁軍領域的進展將大大促進發展領域的進展，裁軍措施騰出的資源應用於各國人民的經濟及社會發展和福利，特別是發展中國家的這些發展和福利，承認人是發展進程的主體，因此，發展政策應使人成為發展的主要參與者和受益者，承認創造有利於各國人民和個人發展的條件是國家的主要責任，認識到除了在國際一級努力增進和保護人權外，同時還必須努力建立一個新的國經濟秩序，確認發展權利是一項不可剝奪的人權，發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有權利，玆宣布《發展權利宣言》如下：發展權利宣言第１條１．發展權利是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。。…第２條１人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者。…第６條１．所有國家應合作以促進、鼓勵並加強普遍尊重和遵守全體人類的所有人權和基本自由，而不分種族、性別、語言或宗教等任何區別。２．所有人權和基本自由都是不可分割和相互依存的；對實施、增進和保護公民、政治、經濟、社會和文化權利應予以同等重視和緊急考慮。３．各國應採取步驟以掃除由於不遵守公民和政治權利以及經濟、社會和文化權利而產生的阻礙發展的障礙。第７條所有國家應促進建立、維護並加強國際和平與安全，並應為此目的竭盡全力實現在有效國際監督下的全面徹底裁軍，並確保將有效的裁軍措施騰出的資源用於發展，特別是發展中國家的發展。第７條…２各國應鼓勵民眾在各個領域的參與，這是發展和充分實現所有人權的重要因素。…」中可稽。

另從人民享有和平權利宣言中可知，「和平權」乃全球人民均享有之神聖權利，而且維護及促進實現和平權，也是每個國家之根本義務；各國政策務必以消除戰爭（尤其是核戰爭威脅），放棄在國際關係中使用武力，以及根據《聯合國憲章》以和平方式解決國際爭端為其目標，並採取適當措施，盡最大力量協助實現人民「和平權」(註一)。

貳、公民投票之自律與他律

按公民投票乃補充代議民主之不足(屬權力分立原則中的立法)，而且非憲法修正案之公民投票結果，也不宜違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則。

故公民投票非無限上綱，仍應有下列上限。

一、自律

(一) 主文及理由書得不到認同，連署無法成案

按新版公投法，提案門檻從總統副總統選舉人總數5/1000，雖調降到1/10000(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，未來只1879人可提案發動公投)，很容易提案；惟連署門檻從5％降到1.5％(以去年總統大選選舉人數1878萬2991人為基準，也需要28萬1745人連署始能成案)，也非想像地容易。

如果，公民投票案之提案人依公民投票法第9條以下之規定，發起公民投票時，其主文及理由書得不到認同，自無法連署成案。

(二) 無必要浪費社會成本之考量

按非憲法修正案之公民投票結果，如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則，立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果，訂定相關法律條款；該等條款，也會再被宣布違憲，應無必要浪費社會成本，為此公投。

故該公民投票案之提案人，為免社會成本之浪費(除「單獨辦公投 1次要花7億多元https://udn.com/news/story/11311/2872351」外，尚有很多無法量化之社會成本)，，自應考量該公民投票案有無必要浪費社會成本。

二、他律

(一) 法律另有禁止公民投票之規定者

法律另有禁止公民投票之規定者，在被宣布違憲失效或被廢止或被修正前，自不能就此發起公民投票。

另外，基於權力分立原則及公民投票法第31條第4款之文義，公民投票法第31條第4款所謂憲法修正案，尚不及大法官會議解釋(註二)。

(二)違憲檢視

按非憲法修正案之公民投票結果，如違反大法官會議解釋之意旨、憲法第7條所明定之平等原則、憲法第23條所明定之公益原則，或依法行政原則、權力分立原則、基本權之保障、法安定性原則、比例原則等民主法治國原則，立法院縱依公民投票法第31條第1款之規定及該公民投票結果，訂定相關法律條款；該等條款，也會再被宣布違憲，應無必要浪費社會成本，為此公投。

故在他律部分，人民得基於表意自由，就該公民投票案之主文及理由書，予以違憲檢視，釐清相關疑義，使非憲法修正案之公民投票結果所生法律效果，更加明晰，便於公民決定是否連署或同意或不同意，並減少社會成本之浪費(註三)。

(三)行政行為合法性之檢視

按非憲法修正案之公民投票結果，不涉及立法或修法，但權責機關須為實現該公民投票案內容之必要處置者，則須依行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、第7條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」及兩公約等相關規定，就該公民投票案之主文及理由書，進行行政行為合法性之檢視，釐清相關疑義，使該公民投票結果所生法律效果，更加明晰，便於公民決定是否連署或同意或不同意，並減少社會成本之浪費(註四)。

參、小結

從而，國家展望文教基金會推台灣和平中立公投，基於前揭和平權之內涵，原則上是支持的。

惟(一)台灣成為和平中立國家的可能影響，確實須評估(除自律外，他律也須恩考)。如所生之影響，反而使台灣2300萬人民，更失去和平穩定的生活及和平權，那此公投，不辦為宜。

(二) 此公投，涉及之範圍，是憲法修正案、重大事項或法律立法原則之創制?或屬「法律另有禁止公民投票規定者」或「基於權力分立原則及公民投票法條款之文義，不得公投者」?亦須釐清。

(三) 國家展望文教基金會在台灣和平中立公投案提案前，須依前揭說明自律之，而做為公民的我們，則須在其提案前或連署時，依前揭說明他律之。

【註解】

註一: 【新聞疑義657】台獨黨綱VS和平權http://lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&…等。

註二:請參【新聞疑義1790】「婚姻定義」公投? https://www.peopo.org/news/354475、http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_bro…。

註三:同註二。

註四: 【新聞疑義1791】公民投票之自律與他律http://lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&…、

https://www.peopo.org/news/354563。

* 榕樹學堂訊是全台灣第一個以生態調查及記錄為主軸的生態報 導，由 ET-today(東森新聞雲)名家(也是peopo公民 記者)，胡綺萱老 師及楊春吉老師，以生態調查及記錄的真實情況，呈現動物情，並提供相關即時鳥訊及蝶訊，供大家参考。當然，對於鳥友及蝶友的協助，榕樹學堂訊，亦由衷感 謝。榕樹學堂訊在peopo網址如下http://www.peopo.org/nancyyang。

** 楊春吉老師是法律、房地產及生態講師，在台灣法律網的新聞疑義專欄http://www.lawtw.com/article.php?template=article_category_list&article…有很多法律及房地產知識，可以參考。