書摘《轉給你看》：社區能源的正義課題

全球再生能源蓬勃興起，偏遠社區開始擺脫能源依賴的弱勢現況；是否「只要引入資本發展當地再生能源」，就可賦予低發展社區繁榮機會？實務發現如意算盤沒有那樣樂觀，除了社區本身的社會資本（包括強韌度與公共信心網絡）較為缺乏，地方政府資源分配仍左右社區是否享有公平發展機會。學者Schlosberg曾將環境正義分為三種層次：「外部風險的分配正義」、「多元社群的肯認正義」、「公共決策的程序正義」。目前偏遠社區發展社區能源時，也普遍面對此三大課題：

設施風險與外部成本正義

　近來環境正義研究中，許多種族、地理、經濟上的弱勢社區由於無法集結資源進行反抗，或知識生產量的稀少，成為承受大量外部成本的嫌惡設施集中地，形成對弱勢社區的加倍剝奪。政府無力考量各地現狀，無可避免都以成本效益為出發點，偏重於壓低建置成本或增加投資收益，結果都以大規模發電計畫為規劃，以大企業為主要參與者，其外部成本與抗爭代價相當巨大，也忽略因地制宜發展的可能性。

　能源發展難免有其外部成本，全球也面臨許多社區民眾反對（尤其風電造成的噪音、景觀破壞與生態危害），未出現反對聲浪的地方，當地居民很容易被劃為支持的「沉默多數」；然據Stephenson等人研究，沉默起因於資訊或行動力不足，不表示過程沒爭議，反而代表著這些弱勢社區更需加入行動、參與討論。即使是所謂「鄰避設施」（Not in My Backyard, NIMBY），居民亦可對地方利益做出取捨與分配。英國威爾斯風力發電案例過程顯示：當大集團介入社區時，只有已有堅實網絡與論述能力的社區能對利益取得共識，一般社區面對大財團幾無還手之力，只能被迫接受補償金。

　很多時候，民眾對於能源開發或地方發展的想法具有多重價值向度，與對開發單位的「信任度」有關；不一定與「鄰近度」有關。開發單位為順利建置，常不願提供充分風險資訊；事實上沒有一種設施是完全不會被反對的，唯有讓民眾知情跟參與討論，才能理解各種決定間的利弊得失（trade-offs），提昇再生能源的社會接受度。大型計畫的財務規劃遠超過一般公民負荷，如純粹由財團推動，利益分配難顧及公益性，風險承擔上更偏重讓弱勢族群承受，導致環境不正義。透過居民入股等與地方合營方式，民眾感覺有自主性與承諾感，可降低對外部風險的疑慮，連帶降低環境危害（如噪音）的風險感知。

多元社區的肯認正義：英國與西澳

　英國2010年由首相卡麥倫推動「大社會計畫」（Big Society），設立基金供社區申請補助能源計畫，同時協助能源貧窮者進行能源健診，企圖引入再生能源改善社區經濟。實際情況卻顯示，原本就邊緣化或仰賴傳統能源的老舊社區無力獲取補助，反因資源排擠加速邊緣化。原本地方政府可扮演折衝角色，然保守黨執政的中央政府給予地方補助又遭刪減，社區不但無法參與能源轉型，反而更加貧困。

　社區自主推動能源轉型，過程需要信任、風險知識、人際網絡等社會資本。但社會資本養成難僅靠商業資本加持，需要公部門積極在財務與社區安全、就業上協助，這些公共服務涉及社會正義，仍是私部門無法取代的。縱然躉售制度可發揮作用，但社區需要先期有更多財務或技術後盾支援。

（圖片來源：公共電視）

　同樣情形也發生在澳洲，即便政府提供FIT等財稅誘因，但偏遠地區的人際資訊網絡與地方治理資源相對弱勢，也缺乏由下而上的自發創新與整合機制，居民與業者難以建立互信，成效普遍不彰，最需要再生能源的地區其推動速度反而牛步化。就算由政府主動協助建設，由於科技模型超出地方熟悉的使用型態，社區內亦缺乏相關基礎網絡，不但居民不知如何利用，最終這些設施也因缺乏維護而損壞或停擺。相反的，由居民根據自身條件產生的創意，或許並非最新科技，反而能以較低成本符合社區長期需求。如何因地制宜針對小規模科技進行討論與創造，可以說是弱勢社區非常需要的政治資源。

　從英國案例可知，由下往上進行能源轉型固然是好方向，但政府在能源產業結構改革須體認不同社區的獨特性，加入更多平等性與區域計畫，提升每個社區的自主性和視野，並整合學界投入知識資源，弱勢社區才能在此架構下發揮創意並進行參與。學者Allen等人總結社區能源要成功發展的原則如下：

推動前針對計畫與進程稽核，瞭解每個社區成功與失敗的原因，做出資源調整，
針對供需關係、發展機會、與在地需求考量，
地方政府以公立機構為推動起點，先示範出好的效果，產生雪球效應後自然運作，接下來專注大型與邊緣化社區，
以社區現有的社區伙伴關係為基礎，避免資源重複或錯置。

能源決策的程序正義

　社區能源電力市場中，「電價」與「電網」的決策常涉及不正義。以電價而言，各國推動再生能源多使用FIT（Feed in Tariff）躉售制度的定價保證買回制度，但再生能源在社區發展有其地理特色，單以發電量與躉售收益考量，設置將偏重有競爭力地區。同時因規模緣故，越有能力的大系統商越不願參與小案件，導致系統裝置大型化、集中化，背離社區能源設置分散化的初衷。

　FIT是高額政策補貼，若受補貼者僅限少數、不受市場機制節制，等於是對全民的不公義。德國以綠能電力稅來使全民分攤，造成電價上漲，引起民眾對再生能源效益與補貼合理性產生質疑，因此2014年大選後德國再修改法案，除降低再生能源設置目標，避免民眾與傳統業者反彈，也要求綠電生產者從市場尋找買家，政府只補助市價和躉購價之間價差，未來逐步走向競標制。

　採競標制後雖引入市場理性，以社區為主的中小型能源合作社卻可能因競爭力不如財團而受侷限，且強調競爭的競標制比起躉售制度更不利公民參與，為不損及社區與小型發電者權益，德國某些地方正進行管線「市有化」，或為公益團體或公民合作社提供「保證得標容量」。換言之，無論躉售或競標，都須有額外措施保障小型發電者，確保再生能源在地區與家戶紮根。

　另外，電價往往與電網密切相關，由於電網為壟斷性的公共事業，如果不在民主化原則下接受監督，可能因硬體問題影響採購、訂價與運送，使小型社區被排除於外；而電網事業在組織慣性與長期利益結構下，也將嚴重影響能源轉型效率。以柏林地區電網為例，1990年代管線私有化制度由瑞典Vattenfall獲得經營權，但此集團偏重採購自家核能與火力發電，導致全市再生能源使用量不到全德平均的10％；即便能源轉型表現不佳，Vattenfall仍可獲得電網費用6～9％的「保證利潤」，顯示當電網不受民主機制控制，可能形成的資源分配不正義。

　所幸德國的電力自由化過程中，亦造就許多以市民與社區為主的中小型能源合作社，合作社「一人一票自己作主」凝聚的草根性與公共性，除有利彙整共識，也便於長期推動。如綠色和平風電合作社長期提撥固定金額，資助傳統燃煤區興建太陽能，彌補能源轉型對社區造成的失業問題。漢堡市2013年亦由市民與再生能源業者發動公投，決議將管線收歸市有，並把盈餘根留地方，能源管線透過法律明訂供電義務與環保責任，使能源決策能更加公義、透明。

（圖片來源：再生能源資訊網）

能源合作社與地方自營電廠（北海道綠色基金）

　純以價格或數量等市場機制發展社區能源，難免失之偏頗，日本北海道經驗可提供重新思考機會。日本2012立法通過躉售制度增加投資再生能源誘因，同年即有許多大型計畫投入北海道，總量占全日本的27％；但這些大規模計畫的出資者與包商都不住北海道，產生電力多輸往本島其他城市，甚至很多計畫根本不是為了發電，而是為取得土地20年特許期，投機色彩濃厚，引起地方反彈。

　為避免再生能源發電財團化與集中化，中央政府2013年立法要求保障小型發電連接電網權利，搭配加設基礎設施、檢查系統與電池穩定系統，讓偏遠地區小型發電業加入智慧電網體系。地方政府一方面要求官方投資機構NEDO（新能源及產業技術總合開發機構）補助農漁民組織；另向NEDO尋求資金以追求社區永續。除風能在市民大量參與下有斬獲，太陽能在濱中地區亦與牧場連成集體電網，發電一半自用；一半售回，另外嘗試生質能與地熱發電。

　日本政府2017年統計，不計算水力發電，全國再生能源設施2016年總發電量284.4億千瓦，北海道就占10％，是貢獻最大的地區。但北海道經驗特別處並非發電量，而是地方政府與社區扮演的角色。以壽都町為例，1990年代就開始投資再生能源、並進行電力銷售，期待賣電收益挹注地方財政，町政府持續在技術、地點與營運方式修正，甚至尋求德國公司技術合作。2013年躉售制度實施後，壽都區的風力電廠就有2億日圓盈餘，地方政府每年可獲得800萬日圓。

　公民組織也促成再生能源的「分散化」與「公益化」，草根組織「生活俱樂部」（簡稱生協）1996年起關心反核運動與再生能源，1999年發起省電10％的綠色發電基金運動（即「北海道綠色基金」，Hokkaido Green Fund，下稱HKG），此基金加上公眾募款成立綠電合作社，補助住宅發電與建構市民風機。第一部風機2001年運轉，前10年初期階段的年賣電收入為3200萬日圓，每年分配給股東（出資50萬日元者）的「綠電利」有3萬6981日圓。爾後因躉售制度成立「北海道再生能源振興機構」，開放公眾與各地政府加盟，除回應綠電相關諮詢、進行場址潛力研究，也培育相關人才。

　2016年日本電力自由化，生協隨即成立能源公司展開「電力共同購買運動」，從社員每月交的電費取出5％支持HGF。1999年至2016年募得基金9560萬日圓，且從北海道擴散至全國建立21架風車，總裝置容量達36475kW，截至2017年累計投資37個發電廠，基金還同時支持長照事業、培育風力專才、或扶持年輕人回鄉務農。

地方政府的關鍵角色

1. 作為「資源提供者」：因初期建置成本與長期維護成本過高，引入私人資本並無法取代地方政府角色，有些弱勢社區更需地方政府依其獨特的社會脈絡賦能，初期需動員大量志願者作為領頭羊，仰賴地方政府利用村民會議討論、啟動參訪，或用公共機構示範。在小型社區能源的發展上，地方政府有強烈的財務誘因推動，從日本近年再生能源發展狀況可看出，由於環評規則趨嚴、核電勢力龐大，加上再生能源須長期投資維修，大型電力公司多半沒意願投入，地方政府、自治體與市民團體反成為主力。

2. 作為「協調者」：大型再生能源設施或將產生噪音、景觀破壞等外部風險，要社區直接與廠商對話相對困難，畢竟彼此不具信任關係。地方政府可與民眾建立互動管道，利用中介地位促進互信，甚至引入救濟與補償機制，提高社區接受度。而地方政府主動尋求廠商合作，或可與地方基礎建設或產業合作，強化弱勢社區的知識與軟硬體，擺脫以往只發補償金為主的地方酬庸分贓體系。

3. 作為「小型能源發展者」：最明顯讓弱勢社區難以參與的原因常出在「融資體系」，北海道成功推動市民發電是由於當地強有力的草根組織，同時也有地方政府支持，與傳統電廠合作徵收永續基金，透過穩健的財務與管理系統集資進行風機建造。即便是如此成功的案例，第一座風機仍需由市民出資6000萬日圓，融資機構才願放款。

　事實上，地方政府亦可擔任「融資者」，如我國幾處發展社區能源較積極的地方縣市，透過成立地方電力事業扶植有特色的能源創新。若單一地方政府財力有限，也可如宜蘭縣政府計畫針對境內地熱潛力擬定自治條例，以全民入股方式籌組能源公司，對於再生能源推廣至少能起到三種效果：(1)在能源組合中增加再生能源比例；(2)使用補貼獎勵再生能源；(3)彈性訂立電價以抑制能源浪費，給予社區與家戶參與誘因。

　當前全球社區能源發展其實面對三種正義課題：「外部風險的分配正義」「多元社群的肯認正義」「能源決策的程序正義」。單以商業資本或市場誘因投入地方，很難在能源進程上取得進展，弱勢社區也難獲益。從國際案例擷取經驗，地方政府的治理資源對弱勢社區具有關鍵份量，不管是透過地方經營、公私合營或由市民自主，較彈性開放的決策過程有助維護社區獨特脈絡，且能強化民主程序，未來在社區能源的評量標準中，也須納入更多以「社區福祉」為導向的指標，避免以能源價量為唯一考量，才能真正保障弱勢社區的發展權利。