【COP27系列三】巴基斯坦洪災後無可避免的爭論：北方國家與氣候災難損害賠償

來自巴基斯坦的青年氣候倡議者Ayisha Siddiqa在BBC的訪談中直言，氣候變遷是無所不在的現實。她期望COP27能確立損失與損害的相關金援。「這不是北方國家的慈善事業，而是他們應負起的責任 !」

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2022年，氣候災難在各地持續發生。北美洲與歐洲野火、乾旱不斷，西非與中非則因持續不斷的洪災，總計近12萬5千人被迫撤離家園。

巴基斯坦六月以降的洪災，更導致近三分之一國土泡在水中、1500多人死亡、3200萬人流離失所。政府預估經濟損失已達400億美元。對全球碳排放的「貢獻」不到1%的巴基斯坦，卻付出極端天氣的慘痛代價。

國際氣候談判 一波三折的氣候補償

氣候補償，或稱「損失和損害」（loss and damage）是國際氣候談判的用語，世界資源機構（World Resource Institute）定義為無法避免的氣候影響，且已超出國家、在地社群與生態圈可調適的範圍。例如海平面上升導致島嶼國家土地被淹沒，甚至滅島，旱災導致糧食短缺、水災造成人命與嚴重財物損失等。

研究預估至2030年，全球損失與損害金額將高達2900-5800億美金，2040年更將翻倍。

島嶼小國、貧窮國家往往是氣候危機主要的受害者，而肇因主要來自西方國家為首的碳排大國。「受害者」向「肇事者」尋求賠償的邏輯，奠定了國際談判中氣候賠償的基礎。

「損失和損害」的概念發展可追溯自1991年，由小島國家聯盟（Alliance of Small Island States)）公開呼籲國際社會，應對受海平面上升影響的國家提供補償機制。

然而，直至2010年第16屆全球氣候變遷大會 （COP16），成員國在附屬執行機構 （Subsidiary Body on Implementation, SBI）的架構下，設定損失與損害工作計劃 （Work Program on Loss and Damage）。目的在提升成員國對損失與損害的意識、評估其規模並探索相關機制。 2013年，COP19也確立了「聯合國氣候變遷損失與損害華沙國際機制」（Warsaw International Mechanism on Loss and Damage）。

雖然損失與損害逐步邁入氣候談判的核心，其發展卻總是不斷受阻。2015年的巴黎協定（Paris Agreement）中，損失與損害雖然確立成為UNFCCC氣候談判的常設議題之一，卻同時聲明，此協定不作為責任與賠償的基礎。

第二十六屆全球氣候變遷大會。圖片來源：Wikimedia

氣候談判中 西方國家持續的拖延與拒絕

2019年的COP25，建立了「聖地牙哥損失與損害網絡」（Santiago Network on averting, minimizing and addressing loss and damage, SNLD），提供氣候脆弱國家的技術協助與溝通協調平台，但無涉及實際經濟援助。

到了去年的COP26，開發中國家在大會中不斷呼籲SNLD平台與已開發國家應該要提供經濟援助機制 （finance facility）。中國與七十七國集團（G77+China）在大會上連署提出損失與損害金援機制提案，被美國、歐盟、英國與其他富國拒絕，最終未納入格拉斯哥氣候盟約。

美國官員受訪時主張，這是美國無法接受的「紅線」，因為這將會開啟新的法律訴訟與求償基礎。歐盟則表示只支持強化聖地牙哥網絡的合作機制。幾內亞的 COP26代表在會後對媒體表達「極度失望，他們（富國）只打算繼續討論損失與損害（而非有實際作為)）」。

至於非西方的排碳大國，如印度，其環境部秘書長古塔（Rameshwar Prasad Gupta）在COP26前，曾表達對損失與損害賠償機制的全力支持，也願意承擔其碳排責任。印度也正積極與其他發展中國家合作，將在今年的全球氣候變遷大會(COP27)持續推動氣候補償議題。

公民社會的呼籲 :「西方國家欠債就該還錢」

今年６月的波昂氣候變遷會議（Bonn climate change conference）場外，青年們高聲向西方國家呼籲「欠債還錢!」。

他們主張損失與損害應該獲得實質經濟補償，富國與北方國家應即刻負起歷史責任。今年９月底，超過400位、來自65個國家的青年參與的的氣候正義營隊（Climate Justice Camp）在突尼西亞舉行，討論過程尤其聚焦於COP27中的損失與損害賠償倡議。

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日漸頻繁的氣候災難，也讓損失與損害相關倡議在世界遍地開花。巴基斯坦青年氣候倡議者愛伊莎· 西蒂卡（Ayisha Siddiqa）在BBC的訪談中提及「孕婦必須在水災中生產」的情況，直言「（你問我氣候變遷）如何影響我? 它就是無所不在的現實」。她期望COP27能確立損失與損害的相關金援。「這不是北方國家的慈善事業，而是他們應負起的責任」。

今年COP27的前夕，有超過400個公民團體連署，呼籲所有談判代表團團長，支持將損失與損害的資金列為COP正式議程項目。

誰承諾了氣候補償資金? 還有哪些具體措施?

全球氣候資金的流向主要有三個領域：氣候減緩（Climate mitigation）、氣候調適（Climate adaptation）與損失與損害。

世界資源機構分析，全球氣候資金在2019年-2020年平均為6320億美金，90.3%投入「氣候減緩」、7.2%流入「氣候調適」，剩餘的約2.4%則是兩者兼具的項目。損失與損害相關資金，少得不值一提。

目前與損失與損害項目有直接連結的，是巴黎協定下的綠色氣候基金（Green climate funds）。研究指出，約有24%的補助案和損失與損和有關連。

研究認為，損失與損害在可見的未來，將著重於立即性、短時間的氣候災難與經濟面的損失。長期性的氣候變遷負面影響與非經濟性的損失會是下一步的考量。同時，如何讓貧窮家戶與社會底層能接收到援助，也至關重要。

氣候賠償（loss and damage）是本屆COP27熱門議題。  攝影：高宜凡

COP26大會上，部分國際組織與基金會承諾提供約300萬美元損失與損害金援。地方政府如蘇格蘭承諾250萬美金，比利時瓦隆區則承諾100萬美金。國家層級目前只有丹麥政府於今年9月宣布，將提供1200萬美金的損失與損害資金。

今年COP27，氣候賠償的資金與時程將成為無可避免的話題，但能否有具體結果，仍看各國談判代表的決心了。

【參考資料】

WRI（2022年4月6日），What Is "Loss and Damage" from Climate Change? 6 Key Questions, Answered

WRI（2022年6月3日），The Current State of Play on Financing Loss and Damage

Politico（2021年11月13日），EU, US block effort for climate disaster funding at COP26

Reuters（2021年11月1４日），Climate 'loss and damage' earns recognition but little action in COP26 deal

The Economic Times（2021年10月23日），India wants compensation for climate damages caused by rich nations

The Indian Express（2022年9月13日），India’s renewing its push for climate disaster compensation

BBC（2022年10月7日），Young activists urge focus on cash for climate damage at COP27

衛報（2022年9月21日），Denmark offers ‘loss and damage’ funding to poorer countries for climate breakdown

boell.org（2021年12月16日），Deferred not defeated: the outcome on Loss and Damage finance at COP26 and next step