變奏的都更

總有一天拆到你家的都市更新
陳韋臻 — 週五, 2010-10-15 00:39
文／陳韋臻

上週四上午，位於羅斯福路三段的一小塊綠地上，聚集了一群民眾拿著標語、掛上布條，高喊：「假公園！送容積！變豪宅！」一名坐在輪椅上的民眾，手上拿著大橘色的海報，上頭寫著：「台北好好看！一眼好多錢！」其他人忙著在人行道上與居民溝通，最後這群人索性直接躺在滿地都是狗屎的草皮上，以行動象徵佔回公有地。這群抗議民眾是由人民火大聯盟、人民老大參政團、無殼蝸牛聯盟、專業者都市改革組織、全國自主勞工聯盟，以及綠色公園行動聯盟共同組成，抗議全台北市為了因應花博而規劃的「台北好好看」，成就現今存在74處的短命公園，就在花博結束後，即將面臨消失於無形的假象。在這些「好好看」的短壽綠地背後，存在的其實是圖利建商的目的，不僅參與都市更新的建商獲得最高10%的容積獎勵，且最終打開販賣國有土地的漏洞。在此狀況底下，日前行政院長為了抑制台北天價房價，宣示停止標售500坪以下國有土地的承諾將淪為虛晃一招，更直接將容積獎勵白白送給建商。
以此處八百多平方公尺的假公園換算，建商只需擔負200萬的18個月養護成本，便可剷平公園並取得共155坪的容積大禮，換算為現值最低房價至少每坪40萬，建商瞬間可淨賺6000萬；而這類以養假公園換容積的情形，在臺北市一共有74處，整體容積獎勵光是靠這些短命公園，最高可送出將近兩萬坪的空間。然而，就在我們驚呼「台北好好看」的容積獎勵時，其實揭開的只是整個台北都市更新內幕的一小角，真正裹著「更新」假象，造成房價高漲、都市生態失衡的，豈止「台北好好看」，台北都市更新及其他專案，更是促成房價攀漲、都市發展嚴重失衡，而僅有建商獲利的元兇。以下，先從都市更新談起。
2.5倍的容積獎勵到底獎落誰家？

台北市發展已經一百多年，根據《台北市都市更新自治條例》的說法，我們政府施作都市更新的目的，乃在於「復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」。然而，就在政府從72年開始推動都市更新至今，將近三十年的時間，台北市理應作為一個良好居住城市的地方，但這個城市卻從97年開始破天荒地連續三年人口數負成長，遷出人口超過遷入人口。台北的高房價與低劣的居住品質，究竟從何而來？
在整個台北都市更新的操作下面，首先最令人驚恐的，是毫無都市整體規劃的核心精神，早期政府在做都市計劃中，因應人口數，而強制要求各種都市機能（包括商業區、住宅區、工業區、學校、公園、污水處理廠、下水道）的「基本量」，在現今都市更新底下，完全未被考量。舉例最簡單的例子來說，假設現今一百人使用的下水道，在經過都市更新後的一百五十人口，仍舊使用同樣的下水道，推至公園、校園、交通流量、垃圾處理等，都將面臨公設負擔超量的情形。
迎接著沒有都市整體規劃遠景的都市更新，政府再行推波助瀾的一臂之力，也就是同樣沒有遠見的容積獎勵（或者說有遠見的炒地皮）。在中央訂定的都市更新條例底下，為了促進都市更新而設立的各種莫名奇妙容積獎勵，最多達1.5倍；換句話說，原本可蓋10層樓的土地，則可以在更新後達到15層樓。倘若以此為基準，加上一般開發案皆可申請的停車場與開放空間容積獎勵0.3-0.4，則已將近兩倍的容積。而這還不是最高的極限，倘若剛好都市更新是中低樓層，則依照台北市的專案變更，總共的容積獎勵上限則是2.5倍：
（中低樓層建築更新專案）2倍＋（停車場與開放空間）0.4倍＋（台北好好看系列二假公園）0.1倍＝2.5倍容積獎勵上限

這時候我們要問，這到底是什麼「獎勵」？理當是「復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」的都市更新案才能夠獲得獎勵。然而獎勵名目五花八門，從公益設施、更新時程，到綠建築、拆除違建等，都各有容積獎勵，然而，卻也由於容積獎勵過分容易，導致建商擇易避重，並以最大化利益為考量，像是公益設施等可能導致「住宅大樓出入份子混雜」的選項，基本上建商多不做考慮，導致截至98年5月為止，495件都更地區劃定處中，規劃含有公益設施的僅有5處。而在獎勵容積作為炒房的助手底下，我們甚至可以統計出，真正極需更新的中山、萬華地區，合計僅有83處，但房價早已炙手可熱的大安、松山、信義區，合計超過 170處，光是大安區就超過90處的都市更新單元，比起萬華不到20處的懸殊，台北都市更新到底更新了什麼，獎勵了誰，可見一斑。
再進一步，當我們舉信義區華升上大建設公司位於基隆路一段的都更基地為例，12628平方公尺的基準容積，加上6314平方公尺將近50%的容積獎勵，形成近1.5倍的容積；而實施都市更新的金額30.8億，卻總銷售67.4億的價格，尤其當我們理解了公有地必要加入都市更新的規定後，以此基地超過60%的公有地而言，建商、容積獎勵以及都市更新策略的炒房手法，昭然若揭。而沒有建商要進入真正需要更新的地區，高房價地區的房價再度被炒高，則是將台北市人口連續三年往外驅離的真正元兇。
助紂為虐的「台北好好看」

踩著台北市都市更新的炒地精神，乘著花博的羽翼，台北市政府更在此歷史時刻中，推出了「台北好好看」專案計畫，除了美化、清潔環境等城市地景表面改造以外，更推動了「台北好好看系列二」中的北市環境更新，以前言中提及的10%額外容積獎勵，鼓勵公/私有地進行建物拆除、綠化；換言之，除了原先容積獎勵作為誘因之外，更加速將閒置建物拆除，參與都市更新。巧立名目替花博妝點首都門面，實際上，我們可以反過來解讀，從花博乃至於延伸出的台北好好看專案，等於是為了加快都市更新鋪路。
在「台北好好看系列二」的現階段74處短命公園中，公有地占60%，而在強迫加入都市更新及綠化後，改建出來的住宅，將可以土地公告價值優先讓售給建商。換句話說，政府花人民的納稅錢養了18個月的綠地之後，這些綠地將轉化為容積，一併落入建商的口袋。所謂美化、綠化、減碳，像是政府說的「260萬人口」間接受益，或者「相當於61座大安森林公園」，最多都是大廈叢林前的海市蜃樓。而除了這些假公園之外，系列六的都市空地利用底下，出現的330個城市花園，同樣是追隨花博的腳步，將在短期內消失的短命綠地，而更為可議之處在於，這些短命綠地的開發與維護費用，無論公/私有地，花的全是納稅人的錢，耗費在僅有兩年壽命的假公園上，減少碳排放在此完全淪為口號。

而徹底與環保、減碳相違逆的操作，在整個「台北好好看」專案計畫中，更包括大量新設置的路燈照明，以及建築外部無用的照明裝飾燈管，其中包括共有28處的公有建築工程。光是以河濱公園自行車道的夜間照明計算，97與98兩年一共增設1103盞路燈，以水銀燈碳排放量計算，一年內，光是河濱公園增設的路燈，就排放了1217噸二氧化碳；耗費5861萬人民納稅錢的工程費用拿來增設路燈，一年內換取的是超過一千八百戶居民一個月的碳排放量。而這一切，都是「台北好好看」的代價。
停下都更的速度，正視都更的精神

類似台北打造高貴首都的都市更新，其實是發展中國家的新迷思，從孟買、越南到韓國的首都，都興起一波城市高樓競賽的熱潮。然而，就在這股競爭迷思底下，形成土地私有化、高價化的台北市，已然面臨到中產階級逐漸邊緣化，而弱勢民眾更加被向外排除的圓心效應。在台北都市更新失衡的狀態底下，不僅自力造屋者在整個都更程序中，話語權完全消失；佔有坪數不足更換新房的住戶，同樣面臨領取低額補償金走人的困境，然而在都市更新多數暴力決的條款底下，最少20%最多 50%不同意更新的居民，依舊無法可施。接踵而來的，便是今日中山東路與忠孝東路口的都市更新案底下，森業營造建商為了拔除都更釘子戶，偽造居民同意書，甚至派出所員警動員在10月13號，協助建商架設圍籬、驅趕釘子戶，這種政商一體，排除礙石的手段。
就在今年六月，針對一品苑都市更新案，原先立意為釋放公共停車場以提供容積獎勵，卻淪為建商資產與私人使用的「停車容積獎勵」辦法，監察院分別對內政部、交通部，以及台北市政府提出糾正案，然而，台北市政府至今仍依舊故我，也繼續透過專案變更的法律漏洞，提供建商超過1.5倍中央限定的容積獎勵。而在這些情況底下，仁愛路、杭州南路等10年新房面臨都更拆除的荒謬案例，也持續浮出檯面，政府冠冕堂皇地輔導未達30年更建年期的建築加入更新。而在「中低樓層建築更新專案」中，更明言規定，區域內只要1/3的3、4樓建物，變可申請專案，換言之，其他2/3的建築，無論是五樓還十樓，也可一併納入「中低樓層建築更新專案」辦理。所謂拆除老舊建築、改善居住環境、提供民眾更方便的住宅空間，在寬鬆的條件與優渥的獲利底下，名存實亡。

就在整個台北都市更新的洪流底下，究竟能否停下腳步，思忖都更的公益效應，考驗的不僅是立法者，更包括政商一體的體制。而所謂公益的效應，站在目前狀似絕望的基礎之上，仍舊存有可能突破的空間。舉例來說，以「台北好好看系列二」中，公有地強迫加入都市更新後，依照「國有非公用土地參與都市更新注意事項」，倘若公家單位未提出使用計畫，這些公有地將優先讓售給都市更新實施者，也就是建商和私人口袋。此「注意事項」便是在政府停止標售國有地後，開啟賤賣國土的門縫。而對此，最為可行的，首先便是強制規定國產局提出使用計畫，一旦如此，公有地才可能避免成為建商的囊中物，並回歸真正的公眾使用，而假公園也才有機會變成真公園，成為永續的公共空間。其次，在都市更新法規中，原先作為選項的公益設施，或者無償讓與政府使用的空間，則作為容積獎勵的唯一選項，才可能真正達成還利於民的理想，而非圖利財團的手段。
就在九月底社會住宅推動聯盟呼喊居住權（請見《破報》復刊629期〈二十年後，我們還是沒房子住！－第三代無殼蝸牛與社會住宅推動聯盟〉）的此時，或許上述都更條例中，原先已提出公益設施、公有空間樓層的選項，則可搭上社會住宅的規劃，一旦將「台北好好看系列二」中兩萬坪的容積獎勵，或者都更中讓與公益設施15％的容積獎勵，成為社會住