【新聞疑義516】公投法是「鳥籠公投」？

【新聞】

催生南市公民投票自治條例，市議會民政委員會召集人郭○文昨召開座談會，與會者都認為中央母法公投法高門檻已限縮地方權利，人民作主行動網將於十一月十一日號召全民到立院陳情，促請朝野立委修法。郭○文表示，目前已有十個縣市完成公民投票自治條例立法，五都則僅有高雄市、台中市，台南升格直轄市，市民主權與城市發展期待更深，不應由少數政治人物逕行決定，淪為政治操作的交換籌碼，民主公投成了全民參與重要工具。人民作主辦公室專員王○樺表示，中央公投法如同「鳥籠公投」，不僅提案、連署人數高門檻，還設置公投審議委員會，與民主潮流背道而馳，必須修法降低門檻、廢除公投審議委員會與充裕預算支持，才有助公投施行。台南縣教師會理事長廖○政表示，人民作主還須由審議委員會審查，根本是開民主倒車；以高雄發起學校小班制公投為例，行政機關作業延宕兩年，技術性杯葛，無法併同大選進行而難引發高度關注，甚至人民疑慮是否為藍綠鬥爭工具，都會影響投票意願。新營社區大學主任張○彬指出，目前公投法設計「沒投票就是反對」是很奇怪的事，國內十多個公投案都失敗，僅有澎湖的地方性博弈公投引用離島建設特別條例，投票人數不受縣市投票權人總數二分之一以上的限制而成案，且反對票居多，總投票率才四成二，顯見門檻是一大關鍵，尤其公民教育過程須充分舉辦公聽會，營造善意環境讓民眾有足夠評斷能力。民政局與法制處表示，南市公投法列入優先法案，已送市政會議討論（自由時報100年9月14日報導：南市公投法 座談會催生）。

【疑義】

按公民投票權，已經為釋字第645號解釋：「憲法第二條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」依憲法本文之之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第五十三條規定行政院為國家最高行政機關，第六十二條、第六十三條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第三條第二項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第十七條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。創制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事項有議決之權（憲法第六十二條、第六十三條參照），對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第五二○號解釋參照）。公民投票法第十六條第一項規定：「立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。」同法第三十一條第三款規定有關重大政策案經公民投票通過者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表人民行使前述權限之範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得依法交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨，尚難逕論公民投票法第十六條第一項之規定侵犯行政權，或導致行政、立法兩權失衡之情形。綜上所述，公民投票法第十六條第一項之規定，於本解釋意旨範圍內，與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立原則，對於行政院應享有之人事決定權，自不得制定法律，逾越憲法上權力相互制衡之界限，而完全予以剝奪。」、人權委員會第25號一般性意見：「19. 根據(乙)項，選舉必須定期、公平和自由舉行，不脫離確保有效行使投票權的法律框架。有投票權的人必須能自由投任何候選人的票，贊成或反對提交公民投票的任何提案，自由支援或反對政府而不受可能扭曲或限止自由表達投票人意願的任何類型的不當影響或壓力。」（http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15269155092.doc）所肯認。

惟地方性公民投票之公民投票案提案、連署應附具文件、查核程序及公聽會之舉辦，雖得由直轄市、縣(市)

以自治條例定之（公民投票法第29條參照），但公民投票結果，仍應符合公民投票法第30條：「公民投票

案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一

同意者，即為通過。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。」之規

定，公民投票法此種50％投票門檻等障礙（請參黃國昌著，公投民主在台灣的實踐與展望-一個基於憲法價

值的考察視野-，台灣法學雜誌182期，第51頁以下），實無法真正落實人民的公民投票權，爰促請朝野立

委修法，本文予以贊同。