【新聞疑義574】全球第二，公共場所室內空氣不合格，要開罰！

【新聞】

立法院昨天三讀通過《室內空氣品質管理法》，未來學校、圖書館、電影院及餐廳等室內公共場所，需定期接受空氣品質檢驗，檢驗不合格、且未在期限內改善的場所，所有人或管理人可處五萬元以上、二十五萬元以下罰鍰，情節重大者甚至可被禁止使用該場地或勒令停業。這次立法也讓台灣成為繼韓國之後，全球第二個立法管理室內空氣品質的國家。現行有關空氣品質法令僅規範室外空氣汙染，但環保署認為，國人有高達百分之九十的時間處在室內環境，室內空氣品質好壞，將直接影響工作效率及人體健康，環保署因而發動立法，希望藉此有效改善室內空氣品質，並保障國人身體健康。本法所指「室內」包含公眾使用建築物的密閉或半密閉空間，以及大眾運輸工具的搭乘空間。因此各級學校、醫療機構、政府機關、電影院、ＫＴＶ、旅館，以及捷運、台鐵、高鐵車廂空間，都被視為空氣品質的「公告場所」。所有公告場所都有義務訂定「空氣品質維護管理計畫」，並設專人負責執行；場所所有人或管理人需委託合格的檢驗機構，定期實施室內空氣品質檢驗測定，並作成紀錄，於場所最醒目處公布結果。若紀錄不實，主管機關可依法處以十萬元以上、五十萬元以下罰鍰。公告場所若經主管機關稽查，發現室內空氣品質不符標準者，第一次限期改善；屆期未改善者，主管機關可對所有人、管理人或使用人，處以五萬元以上、二十五萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。情節重大者，可限制或禁止其使用公告場所，必要時，甚至並得勒令停止營業。被要求限期改善之場所，在未改善前，都須在出入口張貼「空氣品質不合格」公告。但法條中也規定，若因發生火災、瓦斯外洩、實驗室打翻藥水等意外事故，導致空氣品質不符規定，得不受上述規定限制。新法在公布後一年施行，環保署空保處處長謝燕儒表示，這段期間環保署將逐步公告法令適用的場所及對象，目前規劃第一波將鎖定高中、大專院校及醫療機構等場所；至於其他場所如：政府機關、百貨商場、電影院等，則會在三年內全部完成公告（中國時報100年11月9日報導：全球第二 公共場所室內空氣不合格 要開罰）。

【疑義】

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註一）之經濟社會文化權利國際公約第12條：「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟，應包括為達成下列目的所必要之措施：(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率，並促進兒童之健康發育；(二)改良環境及工業衛生之所有方面；(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病；(四)創造環境，確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」所明定之「身心健康權」，是一項全部包含在內的權利，也包含決定健康的基本因素（如享有適當的衛生條件、充足的安全食物），而且是權利也是自由（自由包括掌握自己健康和身體的權利，包括性和生育上的自由，以及不受干擾的權利），而其實現，乃要求「為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施」（註二）。
又公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第4條也規定，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。
是基於身心健康權，立法院昨天三讀通過《室內空氣品質管理法》，未來學校、圖書館、電影院及餐廳等室內公共場所，需定期接受空氣品質檢驗，檢驗不合格、且未在期限內改善的場所，所有人或管理人可處五萬元以上、二十五萬元以下罰鍰，情節重大者甚至可被禁止使用該場地或勒令停業，自是值得贊同。
惟從室內空氣品質管理法草案（註三）第6條：「下列公私場所經中央主管機關依其場所之公眾聚集量、進出量、室內空氣污染物危害風險程度及場所之特殊需求，予以綜合考量後，經逐批公告者，其室內場所為本法之公告場所：…十一、其他供公共使用之場所及大眾運輸工具。」、第3條第1款：「本法用詞，定義如下：一、室內：指供公眾使用建築物之密閉或半密閉空間，及大眾運輸工具之搭乘空間。」及其立法說明「參酌建築法第四條規定，建築物係指定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物，並包括大眾運輸工具之搭乘空間，作為本法界定室內定義之要件。」觀之，似乎排除公告「公寓大廈大廳、樓梯間」為室內空氣品質管理法之公告場所之可能。
但如能公告「公寓大廈大廳、樓梯間」為室內空氣品質管理法之公告場所，對於身處公寓大廈住戶之身心健康權保護及實現，自是有所助益（手段能達到目的），而且此項依室內空氣品質管理法所生費用，與住戶身心健康權之保護及實現相較，尚屬均衡，對於管理委委員會及區分所有權人而言，負擔也尚屬不重，加上，似乎也無其他手段可以有效達成「確保室內空氣品質，保護及實現公寓大廈住戶身心健康權之目的」，如能再次修法及於「公寓大廈大廳、樓梯間」，也值得大家期待。

【註解】

註一：實務上，請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議，第5頁以下。學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日、陳清秀著，兩公約實踐與賦稅人權保障，2011年2月法令月刊。
註二：公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋，所以有關身心健康權應參照經濟、社會、文化權利委員會第14號一般性意見（http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/152614212090.pdf）。
註三：室內空氣品質管理法草案（http://www.ey.gov.tw/public/Attachment/810161404171.doc）。