【新聞疑義634】捺指紋參酌國際做法，也侵人權！

【新聞】

外交部今天表示，要求東南亞外勞申請長期簽證時先按捺指紋的措施，是參酌世界潮流及實務需求，美、日等國都會錄存跨國旅客的生物特徵資料，以強化安全查核。台灣人權促進會指出，外交部要求越南、印尼、泰國、菲律賓勞工申請來台長期簽證，需先到駐外館處按捺指紋，違反兩項國際人權公約；另外，大法官過去曾做出政府強制全民按捺指紋為違憲的解釋，外交部強制蒐集指紋的政策也不該具任意性。外交部表示，東南亞外勞來台工作，有些在台從事不法活動或滯留時間超過法定的9年上限，遭到管制，返國後變造身分再度申請來台，外交部為維護國家整體利益、國境安全，參酌世界潮流及實務需求，近期完成建置指紋系統，預定第1季實施。外交部說，主要國家如美、日、歐盟，都會錄存跨國旅客的指紋、臉部特徵資料，以強化安全查核，屬國際社會辨識跨國旅客的一般性做法（中央社 101年1月3日報導：外交部：捺指紋參酌國際做法）。

【疑義】

按個人對其指紋資訊之自主控制，固受資訊隱私權之保障，惟我國憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制，此由釋字第603號解釋文：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障 (本院釋字第五八五號解釋參照) 。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。指紋乃重要之個人資訊，個人對其指紋資訊之自主控制，受資訊隱私權之保障。而國民身分證發給與否，則直接影響人民基本權利之行使。戶籍法第八條第二項規定：依前項請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者，不予捺指紋，俟年滿十四歲時，應補捺指紋並錄存。第三項規定：請領國民身分證，不依前項規定捺指紋者，不予發給。對於未依規定捺指紋者，拒絕發給國民身分證，形同強制按捺並錄存指紋，以作為核發國民身分證之要件，其目的為何，戶籍法未設明文規定，於憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合。縱用以達到國民身分證之防偽、防止冒領、冒用、辨識路倒病人、迷途失智者、無名屍體等目的而言，亦屬損益失衡、手段過當，不符比例原則之要求。戶籍法第八條第二項、第三項強制人民按捺指紋並予錄存否則不予發給國民身分證之規定，與憲法第二十二條、第二十三條規定之意旨不符，應自本解釋公布之日起不再適用。至依據戶籍法其他相關規定換發國民身分證之作業，仍得繼續進行，自不待言。國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建立資料庫存之必要者，則應以法律明定其蒐集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。」可稽。換言之，其雖非不得基於公共利益（例如治安），以法律限制之，惟限制目的是否正當（註一）？限制程度及手段是否符合比例原則？則須檢視之。

又已具國內法地位而且優先於其他法律而適用（註二）之公民與政治權利公約第17條：「一　任何人之私生活、家庭、住宅或通信，不得無理或非法侵擾，其名譽及信用，亦不得非法破壞。二　對於此種侵擾或破壞，人人有受法律保護之權利。」所明定之隱私的保護，縱人權委員會第16號一般性意見亦認為「7.既然所有人都在社會中生活，對隱私的保護就必然是相對性的」，惟其限制除須根據法律，法律本身亦必須符合《公民與政治權利公約》的規定和目標（註三），而且無論如何要在個別情況中合情合理（註四）。

另從憲法第7條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」、公民與政治權利國際公約第2條第1款：「本公約締約國承允尊重並確保所有境內受其管轄之人，無分種類、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等，一律享受本公約所確認之權利。」、第26條：「人人在法律上一律平等，且應受法律平等保護，無所歧視。在此方面，法律應禁止任何歧視，並保證人人享受平等而有效之保護，以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級。財產、出生或其他身分而生之歧視。」規定可知，私生活（含隱私權）的保護，不得岐視，縱要差別待遇，亦應有「合理理由」以及「其正當理由，與目的之達成有合理關聯」（註五），而且也不得因憲法第7條所定「中華民國」文字而對外國人而有所岐視，畢竟人民與國民尚屬有別，而且如解釋外國人得岐視或不受平等原則之保護，那我國或我國國民又如何在國際間生存（註六）？

從而，錄存跨國旅客的指紋、臉部特徵資料，縱係為了治安，也屬國際社會辨識跨國旅客的一般性做法，問題是其正當理由，與目的之達成有無合理關聯（即其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性）？有無符合比例原則（即是否符合損害最小原則等）、法律保留原則？所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上有無必要之防護措施？等，均有賴外交部的澄清及說明，而非僅以「強化安全查核；參酌國際做法」回應之。

【註解】

註一：近年來受到美國三重審查基準的影響，比例原則也做出了調整：在三大派生子原則外，增加了「目的正當性原則」，意即國家所欲達到的目的須正當。創造不同的審查密度，針對不同的案件採取不同的審查密度：強烈內容：措施必須要非常合目的、侵害必須非常小。可支持性：措施與目的間之關聯須合理、侵害須合理。明顯性：措施不可明顯與目的無關聯、侵害不可明顯非最小。由此可知，比例原則的審查密度事實上並非獨立於比例原則而存在的檢驗模型，而是揭示了針對不同案件，違憲審查者將採取不同密度的審查標準而已。針對較輕微的基本權侵害採取較寬鬆的審查密度，針對較重大的基本權侵害則採取較嚴格的審查密度（維基百科http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%AF%94%E4%BE%8B%E5%8E%9F%E5%89%87）。

註二：實務上，請參臺灣高等法院高雄分院99年度抗字第192號民事裁定：「本件聲請意旨略以：聲請人聲請假處分時，除引用國家賠償法第11條第2 項及民事訴訟法第538 條第1 項、第3 項外，尚有依據公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約為請求，而此二項公約已成國內法而有優先適用之效力，法院審理案件時亦無裁量權而應受拘束，故鈞院裁定未審酌此部分聲請之依據，顯有脫漏，爰聲請補充裁定等語。」、臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」；學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日。

註三：人權委員會第16號一般性意見3.參照。

註四：人權委員會第16號一般性意見4.參照。

註五：釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋參照。

註六：此由今日新聞101年1月3日「匈牙利新憲法挨批　未來恐遭逐出歐盟（http://news.cts.com.tw/nownews/politics/201201

/201201030906547.html）」之報導：「即使反彈聲浪不斷，匈牙利(Hungary)仍然於今(2012)年1月1日起實施各項危及自由的新憲法，對此美國外交人士表示，認為匈牙利持早會因此喪失歐洲聯盟(European Union)的會員國資格。匈牙利總統施密特(Paul Schmitt)於去(2011)年4月25日簽署新憲法，憲法內容不但損及媒體多元，也損及中央銀行、司法與媒體的獨立自主，更有違宗教自由。美國方面過去曾向匈牙利提出修法建議，但未被採納，得知匈牙利依然實施新憲法後，美國國務卿希拉蕊．柯林頓(Hillary Diane Rodham Clinton)致函奧班表達遺憾。希拉蕊在信中表示，匈牙利對司法體系的新規範瓦解重要的制衡機制，也損及司法的獨立性。根據匈牙利「人民自由報」(Nepszabadsag)的報導，前美國駐匈牙利大使巴默(Mark Palmer)曾表示，匈牙利總理奧班(Victor Orban)濫用權力、扼殺民主，認為未來匈牙利極有可能被逐出歐盟。此外，根據加入歐盟的相關規定，匈牙利有義務盡快使用歐元為法定貨幣，但新憲法卻明定，現行的匈牙利貨幣福林(Forint)是唯一的法定貨幣，似乎試圖與歐盟做切割。」可看出端詳。