道路中心樁測量錯誤之救濟

【疑義】

一、申請複測、再複測後，始得依法提起行政訴訟

按依都市計畫樁測定及管理辦法第3條第1款、第4條之規定，所謂「道路中心樁」，乃指豎立於道路中心之都市計畫樁，其測定，應依已知之三角點、導線點、水準點施測之。

又測量，常因測量員技術錯誤、儀器本身誤差等原因而有所失誤，而且都市計畫樁之位置，乃地籍線分割及道路邊線之依據，實與人民土地之界址息息相關，也影響了人民使用土地之範圍，是都市計畫樁測定及管理辦法第8條、第10條、第11條始分別規定「土地權利關係人，如認為樁位測定錯誤時，應於公告期間內以書面向該管直轄市、縣 (市) 政府、鄉、鎮、縣轄市公所繳納複測費用，申請複測。其申請書式如附表一。前項複測費用標準，由直轄市、縣 (市) 政府訂定之。」「土地權利關係人對複測結果，如仍有異議，應於收到通知之次日起三十日內，以書面檢同複測結果向該管上一級都市計畫主管機關申請再複測，再複測結果及費用之負擔依前條之規定辦理。經再複測決定者不再受理申請複測。」「都市計畫樁位經公告確定後，原測釘單位如發現錯誤，應即予更正，若實地樁位更動或與地籍圖原分割結果有出入者，應重新辦理樁位公告，並通知土地及建物所有權人。土地及建物所有權人如認為更正後之樁位有錯誤時，得於公告期間內，依第八條至第十條之規定申請複測、再複測。」，以使土地權利關係人有所救濟。

當然，從釋字第273號解釋理由書：「憲法第十六條規定人民有訴願及訴訟之權，乃指人民於其權益受侵害時，有提起訴願或訴訟之權利，受理訴願之機關或受理訴訟之法院亦有依法決定或裁判之義務而言。此項權利，不得以行政命令予以限制。都市計畫法第二十三條規定，都市計畫之細部計畫核定發布實施後，應於一年內，豎立樁誌、計算座標、辦理地籍分割測量等事項，內政部基於上述規定，乃於六十八年五月四日修正發布都市計畫樁測定及管理辦法。依該辦法第六條及第八條之規定，土地權利關係人如認為樁位測定錯誤時，雖得申請複測及再複測，但第八條後段則有「經上級政府再行複測決定者，不得再提異議」之規定。行政法院七十七年度裁字第八十六號裁定，依文義解釋認所謂不得再提異議，含有不得訴願及提起行政訴訟之意，就此部分而言，足使人民依訴願法及行政訴訟法提起行政救濟之權利受其限制。按因樁位測定錯誤，致特定土地權利關係人之權益遭受侵害時，雖上述辦法已有複測及再複測之救濟途徑，然其限制人民訴願及行政訴訟之權部分，則與憲法保障人民權利之意旨不符，應不予適用。」之意旨觀之，縱使都市計畫樁測定及管理辦法第8條、第10條、第11條已經給予土地權利關係人申請複測、再複測之權利，惟仍不影響土地權利關係人依法訴願及提起行政訴訟之權。

惟最高行政法院97年度裁字第4593號裁定也云「都市計畫椿之測釘對人民土地權益影響重大，其錯誤自然會造成人民權益之侵害，而應給予對應之司法保護。不過原判決已指明，現行法制對此司法保護之救濟機制為，依都市計畫樁測定及管理辦法第8條第1項及第10條之複測或再複測程序為之。抗告人雖謂：「本案情形與上開救濟程序所欲處理之錯誤有所不同」云云，但本院認其間實無差異，是抗告人此部分主張顯非可採。從而原裁定認抗告人未依實證法規劃之程序為救濟，逕行提起本件撤銷訴訟，而認其起訴不合法，即無違誤可言。」。

是土地權利關係人如認為樁位測定錯誤，應先依都市計畫樁測定及管理辦法第8條、第10條之規定，申請複測、再複測後，始得依法提起行政訴訟；土地及建物所有權人如認為更正後之樁位有錯誤，應先依都市計畫樁測定及管理辦法第11條第2項、第8條、第10條之規定，申請複測、再複測後，始得依法提起行政訴訟。

二、土地權利關係人於發現錯誤時，有申請更正之程序權利，非不得提起課以義務訴訟，值得注意

又「都市計畫樁測定及管理辦法第十一條規定：「都市計畫樁位經公告確定後，原測釘單位如發現錯誤，應即予更正，若實地樁位更動或與地籍圖原分割結果有出入者，應重新辦理樁位公告，並通知土地及建物所有權人。土地及建物之所有權人如認為更正後之樁位有錯誤時，得於公告期間內，依第八條至第十條規定申請複測、再複測」，既係賦予原測釘機關對於已公告確定之樁位予以更正之權限，並未限定更正之程序為依職權發動或依人民申請為之，且參酌同條第二項規定「土地及建物之所有權人如認為更正後之樁位有錯誤時，得於公告期間內，依第八條至第十條規定申請複測、再複測」之法意觀之，尚非全然排斥土地權利關係人於發現錯誤時申請更正之程序權利。…查原法院更為審理結果，判決理由既認定「嗣因被告於八十八年五月初派員至系爭土地附近釘樁，原告獲悉系爭土地一部分被劃為六公尺計畫道路用地，乃先後於八十八年七月五日、八十八年七月二十四日向被告之代表人陳情，除說明上述計畫道路有錯誤測釘於系爭土地之情由外，並請求更正其都市計畫樁位圖」，則依本院前審裁定發回意旨，本應認定上訴人提起本件課以義務訴訟，於程序上為合法（即認定上訴人有申請更正之程序權利），而進入實體有無理由之審理。然原審卻以都市計畫樁測定及管理辦法第十一條規定祇是賦予行政機關對於已公告確定之樁位予以更正之權限，人民對此縱然有所請求，亦在於促使行政機關發動職權，而非本身得據以作為請求權之行使，故上訴人依據本條規定訴請被上訴人更正樁位圖，自無可採等語為由，判決駁回上訴人之訴，亦即否定上訴人有申請更正之程序權利（即不認為本案係行政訴訟法第五條之依法申請案件），而未就上訴人於實體上之主張有無理由加以審酌，雖然係以判決之方式駁回其訴，惟實質上係以其程序上欠缺訴訟要件，作為判決理由。核與本院前審裁定發回意旨自有未符。且原判決理由否定土地權利關係人申請更正都市計畫樁位圖之程序權利，揆諸前開說明，乃增加都市計畫樁測定及管理辦法第十一條規定所無之限制，亦有未洽。」亦為最高行政法院95年度判字第00210號判決所揭示。

是依此判決意旨觀之，土地權利關係人於發現錯誤時，仍有申請更正之程序權利，非不得提起課以義務訴訟，值得注意。

三、都市計畫樁也涉國賠問題

另臺灣高等法院91年度上國易字第4號民事判決謂：「三、按細部計畫擬定後，除首都、直轄市應由內政部核定實施外，其餘一律由該管省政府核定實施，並應於核定發佈實施後一年內豎立樁誌計算座標，辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地，土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用，都市計畫法第二十三條前段定有明文；又都市計畫樁豎立完竣，並經公告確定後，工務（建設）機關除應將樁位座標表、椿位圖、樁位指示圖及有關資料送地政機關外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地八條亦定有明文（嗣該規定將「工務（建設）機關」修正為「直轄市、縣（市）局）政府工務（建設或都市計畫）單位」），依照上述規定，系爭都市細部計畫擬定機關之工務（建設）機關應於細部計畫依法公告確定後一年內，將樁位座標表、椿位圖、樁位指示圖及有關資料送地政機關，並應實地完成樁位點交作業，俾使地政機關據以辦理地籍分割測量。經查宜蘭縣政府係系爭都市細部計畫之擬定機關，其早在七十三年六月十八日即以府建都字第四二三五五號公告實施系爭都市細部計畫（見原審卷一四一頁），並於七十四年十二月十七日以府建都字第九四九００號公告該細部計畫樁位成果圖示及細部計畫說明書載明系爭二筆土地道路截角部分應採十五公尺半徑圓弧之分割方式（見原審卷一四二頁），卻遲至八十八年六月十九日始以府建都字第七一０八四號函檢送為辦理頭城都市計劃工業區○○○○○道路截角（半徑十五公尺圓弧）分割所需圓心點座標及樁位圖予宜蘭地政事務所（見原審卷五六頁），揆諸上開規定，宜蘭縣政府顯已違反上述法定作為義務，其怠於執行職務堪以認定；而宜蘭地政事務所於系爭都市細部計畫及該細部計畫樁位成果圖公告後，應依該公告之樁位成果圖辦理分割，雖欠缺分割所需之座標及樁位圖，自應依職權向宜蘭縣政府索取相關之座標及樁位圖等資料，俾便辦理分割登記，其竟怠於為之，而採取一般之截角分割方式辦理土地登記，致登記錯誤，其應有過失亦堪認定。綜上所述，甲○○依據國家賠償法，請求宜蘭縣政府、宜蘭地政事務連帶給付四十九萬三千二百二十六元及自九十年三月二十一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分，自屬應予准許；至超過上開部分之請求（除甲○○減縮部分外），即屬不應准許。」。

臺灣高等法院臺中分院94年度上國字第3號民事判決也云：「參酌上述調查結論，台中縣政府於七十五年六月十三日公告就上開ＩＰ二一０－三、ＩＰ二一０－二、ＩＰ二一０－一等三點框繪標示暫不釘樁區之行為，固有與當時都市計劃樁測定及管理辦法（六十八年五月四日修正發布）規定不符之問題，然本件真正成為問題者，係上訴人豐原市公所於八十一年以後未依具法律效果之公告修正樁位成果圖（藍晒圖，該圖已將原暫不釘樁路段，即新編ＩＰ一三九及二二七三號樁，即原ＩＰ二一０－三、ＩＰ二一０－二號樁範圍加框並註明「暫予保留」）作為執行依據，卻採用無法定效果且未加繪框註記保留之樁位成果膠片原圖作為執行依據，以致其於八十五年七月二十四日及八十五年九月九日點交樁位予豐原地政事務所時，未告知該區樁位暫不訂樁，致使該事務所以點交之樁位資料於八十六年三月二十八日完成逕為分割測量，造成逕為分割成果與都市計畫圖不符情事，並因此造成後續一連串之錯誤，最後導致被上訴人原合法取得之建造執照遭撤銷，故台中縣政府於七十五年間之疏失，顯與本件被上訴人於八十九年六月間所取得之建造執照遭撤銷之結果無涉，亦即本件被上訴人所受損害，與台中縣政府於七十五年間所為之行為，並無相當因果關係。從而本件被上訴人所受之損害，自應由上訴人豐原市公所依法負國家賠償之責任。被上訴人上訴人豐原市公所於執行職務行使公權力時，因過失不法侵害其權利，致其受有財產上之損害，乃依國家賠償法第二條第二項前段規定，請求上訴人豐原市公所賠償其損害，自屬於法有據，應予准許。」。

是縱使看似不起眼的「都市計畫樁」，除涉行政訴訟外，也涉國賠問題，公務人員在測定都市計畫樁及依之辦理分割時，自應慎重為之；更重要的是，公務人員一生當中20年以上，均在處理與人民權益有關之公務，而法學的學習，如果「念茲在茲」，每天或每週或每月抱持著「不進則退」的想法，那人民權益的保障，就有福了，自己也能從法學的學習中，展開不同的人生，活出不一樣的精彩。所以，【活的法律課】一場品嚐法學美味之旅，等著您！http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,964,&job_id

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四、其他：核發土地使用分區證明之國家賠償問題

有關核發土地使用分區證明之國家賠償問題，則可參臺灣高等法院96年度重上國字第2號民事判決：「八、核發土地使用分區證明並非國家賠償法第2條第2項所規定執行公權力之行為：(一)按國家賠償法第2條第2項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言（最高法院93年台上字1486號判決意旨參照），其範圍雖不限於包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，尚可擴及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為；然解釋上應以有直接涉及人民權利義務，具有法效性，或具強制力之公法行為，始克相當，而不含不具法效性且無強制力之公法行為。(二)查都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書之審查，係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，據以判定所屬使用分區，目的僅供人民瞭解都市計畫實施情形而提供資訊（申請書申請須知說明參照）。次查系爭台北縣泰山鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書第1項說明明示：「所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。」等語（見本院卷第123、124頁），足見本件核發土地使用分區證明書，目的僅係供人民瞭解都市計劃實施情形而提供參考資訊，核其性質並未直接涉及決定人民權利義務之事項，即不具任何形成或確認特定效果之法效性，亦無強制力，自非國家賠償法第2條第2項規定「行使公權力」之行為。九、核發土地使用分區證明與乙○○所稱損害間無因果關係：(一)按國家賠償法第2條第2項之規定，係公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失侵害人民權利之行為，且該故意過失行為，與人民受損害之結果間，有相當之因果關係，方合於國家賠償請求之要件。即損害賠償之債，以有損害之發生，及有責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為其成立要件，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字481號判例意旨參照）。(二)查系爭土地使用分區證明書縱有誤載情形存在，因在購買土地之一般情形上，並未必均申請土地使用分區證明書，又購買土地所考慮者包括座落地點、面臨馬路與否、價格、將來發展潛力、利益、個人喜好等諸多因素，縱有申請土地使用分區證明書，亦未必皆會購買土地因而發生損害。證人戊○○亦到庭證稱：「（乙○○有無另外委託鑫○公司去申請？）並不是當事人要求或委託…公司有義務提供相關文件供他評估，所以提供給他…」等語（見本院卷第186頁筆錄）。可知系爭土地使用分區證明書係鑫○公司主動自行提供，乙○○買賣之先自另有其他判斷因素，非以該土地使用分區證明書作為系爭土地買賣之唯一判斷標準，衡諸一般買賣常情，乙○○購買之先必然同時就土地之他項權利情形、地上建物種類及公告現值、增值稅、週邊成交價等諸事項，予以逐項評估後，始為決定購買。則泰山鄉公所核發系爭土地使用分區證明書，與乙○○購買本件土地間，無相當因果關係可言。(三)乙○○雖稱因系爭買賣而支出1100萬元，然查其若誤判交易標的重要條件而出價或以較高之價格購買系爭土地，並非因公務員執行公權力造成其人身或物權受侵害所致，而係因對於買賣標的法定使用之限制發生錯誤而獨立發生，則乙○○若認因而對於買賣之標的有所誤認，自應循錯誤之法理，撤銷所為之買賣意思表示，或依據權利瑕疵擔保等規定解除買賣契約，甚或主張不完全給付等訴求損害賠償，其不為之，甘於因此造成損害，係由於自身行為所致，此由證人戊○○證稱「顏○發並非刻意隱瞞，乙○○就不再追究。」等語（見本院卷第185頁）可知，上訴人亦自承未併就買賣土地所生權利瑕疵損害賠償全部與顏○發為和解（見本院卷第272頁言詞辯論意旨狀），顯見乙○○自行放棄權利，自無再另行向發證明之行政機關請求賠償之理。十、本件核發土地使用分區證明既非國家賠償法第2條第2項所規定執行公權力之行為，核發土地使用分區證明與乙○○所稱損害間復無因果關係，則賠償義務機關為何？臺北縣泰山鄉公所核發之土地分區使用證明書何以會發生錯誤？及乙○○對於泰山鄉公所之請求權是否依國家賠償法第8條第1項前段規定業已時效消滅？暨賠償金額若干為合理？等節自無再審酌必要。」。