高雄市「事業氣候變遷調適費」之徵收？

【疑義】

按第三代人權中的環境權，從1972年6月5日於斯德哥爾摩通過之聯合國人類環境宣言原則：「1、人類有權在一種能夠過着尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利（編按：社經文第12條相當生活水準、經濟權），並且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任（編按：環境權中的後世代權）。在這方面，促進或維護種族隔離、種族分離與歧視、殖民主義和其它形式的壓迫及外國統治的政策，應該受到譴責和必須消除。2、為了這一代和將來的世世代代的利益，地球上的自然資源（編按：環境權中的後世代權）。，其中包括空氣、水、土地、植物和動物，特別是自然生態類中具有代表性的標本，必須通過周密計劃或適當管理加以保護。…14、合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的（編按：合理計劃調和環境權與經濟權；以平等原則.比例原則等調和之）。15、人的定居和城市化工作必須加以規劃，以避免對環境的不良影響，並為大家取得社會、經濟和環境三方面的最大利益。在這方面，必須停止為殖民主義和種族主義統治而制訂的項目。（編按：合理計劃＝安定進化＋社會、經濟和環境最大利益＋避免環境不良影響）16、在人口增長率或人口過分集中可能對環境或發展產生不良影響的地區，或在人口密度過低可能妨礙人類環境改善和阻礙發展的地區，都應採取不損害基本人權和有關政府認為適當的人口政策（編按：符合人權的人口政策）。…19、為了更廣泛地擴大個人、企業和基層社會在保護和改善人類各種環境方面提出開明輿論和採取負責行為的基礎，必須以年輕一代和成人進行環境問題的教育，同時應該考慮到對不能享受正當權益的人進行這方面的教育（編按：環境教育；環境教育法；社經文第12條身心健康權）。…22、各國應進行合作，以進一步發展有關他們管轄或控制內的活動對他們管轄以外的環境造成的污染和其它環境損害的受害者承擔責任賠償問題的國際法（編按：賠償之國際法則）。…」中，揭示著「環境權中的後世代權」、「合理計劃調和環境權與經濟權」以及「合理計劃＝安定進化＋社會、經濟和環境最大利益＋避免環境不良影響」、「符合人權的人口政策」、「環境教育」以及「賠償之國際法則」等內涵。

又從亞洲人權憲章2.9：「經濟發展必需能夠永續。我們必需保護環境，免於營利企業的貪婪和劫掠，以確保提高國民生產毛額的同時，不致降低生活品質。科技應該解放，而非奴役人類。自然資源的運用，不能違背我們對後代的義務。我們只是自然資源的暫時管理人，這點我們應當永誌不忘。我們也不應忽視資源乃屬於人類全體，因而負責、公正和平等的運用資源，是我們共同的責任。」、非洲人權和民族權利憲章第24條：「一切民族均有享有一有利於其展的普遍良好的環境。」、歐洲聯盟基本權利憲章第37條：「高標準之環境保護及環境品質改善，必須納入歐洲聯盟之政策並符合永續發展原則。」、我國憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」、環境基本法第3條：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」、第23條：「政府應訂定計畫，逐步達成非核家園目標…」來看，現今我們只是自然資源的暫時管理人，應該留一個乾淨的地球給後代，經濟及科學技術發展固屬重要，但應與環境及生態保護兼籌並顧，以合理計劃調和環境權與經濟權，如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先，政府也應訂定計畫，逐步達成非核家園目標。

是為了這一代和將來的世世代代的利益，保護地球上的自然資源，對排放碳之企業，依「法」徵收「碳稅」或「碳費」，自值得贊同。

問題是「高雄市事業氣候變遷調適費徵收自治條例」中所明定的「事業氣候變遷調適費」，實質上是「碳稅」？還是「碳費」？如果是「碳稅」（直轄市及縣(市)特別稅課），縱未訂定罰則（註一），依地方稅法通則第1條：「直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所課徵地方稅，依本通則之規定；本通則未規定者，依稅捐稽徵法及其他有關法律之規定。」、第2條第2款：「本通則所稱地方稅，指下列各稅：二、地方制度法所稱直轄市及縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課。」之規定，也應符合地方稅法通則第3條：「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所得視自治財政需要，依前條規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但對下列事項不得開徵：一、轄區外之交易。二、流通至轄區外之天然資源或礦產品等。三、經營範圍跨越轄區之公用事業。四、損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。…」、第6條：「直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所開徵地方稅，應擬具地方稅自治條例，經直轄市議會、縣 (市) 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會完成三讀立法程序後公布實施。地方稅自治條例公布前，應報請各該自治監督機關、財政部及行政院主計處備查。」等相關規定（註二）。

反之，不是地方稅法通則第2條：「本通則所稱地方稅，指下列各稅：一、財政收支劃分法所稱直轄市及縣 (市) 稅、臨時稅課。二、地方制度法所稱直轄市及縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課。三、地方制度法所稱鄉 (鎮、市) 臨時稅課。」所明定之「地方稅」，就無地方稅法通則之適用，自治條例如未訂有罰則，除法律另有規定外，直轄市法規發布後，只要報中央各該主管機關轉行政院備查即足，不須分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。

所以，（一）賦稅署官員才指出，「碳」排放會四處散播，具有移動性與全國性，應由中央政府來統一稽徵，不宜由地方政府開徵相關稅收，如果高雄市以「稅」（編按：應指地方稅法通則第2條所明定之「地方稅」）的名義開徵相關費用，財政部恐不會通過。（二）環保局綜合計畫科長林○銘才表示，修正後的新版取消罰則，採取「特別公課」徵收排碳費用，不必受須經環保署核備限制，只要市議會通過就可實施。（三）問題是「碳費」，縱其名稱為「事業氣候變遷調適費」，惟實質上也可能是地方稅法通則第2條所明定之「地方稅」？應該有必要綜合觀察「高雄市事業氣候變遷調適費徵收自治條例」之實質規定，釐清之（註三）。（四）企業如透過設備更新、綠化等減碳方法，已達到減碳到適當量，是否在「碳稅」或「碳費」之徵收上，給予「合理之差別待遇」，也值得思考。

【註解】

註一：依地方制度法第18條第9款第2目、第2條第2款、第24條第4項之規定，直轄市環境保護固為直轄市自治事項，地方自治團體得依憲法或本法規定，自為立法並執行，惟自治條例訂有罰則者，經各該地方立法機關議決後，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布。至於未訂有罰則之自治條例，除法律另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查。

註二：是雲林縣府二年多前通過「碳稅」徵收條例，被當時財政部以「雲林縣碳稅條例的內容，涉及經營範圍跨越轄區的公用事業（電廠），損及國家整體利益或其他地方公共利益，違反地方稅法通則」之由駁回，並不意外。

註三：吳銘圳主任（高雄市立空中大學 科技管理系主任），在「高雄市制定氣候變遷調適基金之觀察與建議」（http://www.ouk.edu.tw/EpaperViewDetail.aspx?cond=8d1c55ee-7a74-4049-b273-ed5fd29ee653）一文中，所指出「相關議題如吳益政議員與張豐藤議員等議會先進都提出獨到之見解與看法，「高雄低碳(韌性)城市發展夥伴基金」之共識也被提出，並強調基金應是基於企業減碳自發性捐贈而非徵收「類碳稅」…」，以及陳朝建教授（新台灣國策智庫）在「地方制度法專題：高雄市可否開徵「氣候變遷調適費」？」（http://mypaper.pchome.com.tw/macotochen/post/1322366033）一文中，所指出「…當高雄市政府跳出「稅」的概念或框架時，就有機會再度挑戰中央主管機關的監督權責（且未必由財政部作為主要的監督機關，而轉以環保署或未來的環境資源部作為備查的監督機關）。因為「碳稅」須受地方稅法通則與相關法律的規範，如中央的法律並沒有賦予地方徵稅的任何權限，則高雄市如以「稅」的名義開徵，財政部等中央主管機關當然不會通過本案。反之，高雄市如轉以「規費」的概念來開徵，猶如台北市曾實施的「隨袋徵收之垃圾處理費」般，自屬於地方自治事項的範圍，只要符合相關法規之規定（如以「無名規費」之方式收取，且有經由地方議會議決之自治條例作為收費依據），地方就有機會可以自行決定收費。 當然，深究其實，上開「氣候變遷調適費」之性質似屬特別公課，未必屬於地方規費或自治稅捐。蓋類似本案之相關見解，可以先參照司法院大法官釋字第426號解釋及其理由書所指，空氣污染防制法之制定符合憲法增修條文所謂「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」之意旨。故依空氣污染防制法徵收之空氣污染防制費，係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具。同時，前述釋字第426號解釋的重點在於，特別公課與稅捐不同，稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理；有別於此，特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許；基此，主管機關自得另依預算法之規定，設置單位預算如「空氣污染防制基金」加以列明（以本案來說則為「高雄市氣候變遷調適基金」）。最後，「氣候變遷調適費」如為自治稅捐，或至少具備自治稅捐的特質，則地方自治團體得否捨棄地方稅法通則的開徵管道，轉以地方規費或特別公課之形式，予以開徵？此項問題則涉及地方自治團體倒底有無開徵「碳稅」或「類碳稅」之權限；儘管我國目前針對油氣類所課徵貨物稅、另針對汽車課徵燃料費等13種稅費，實際上均已具備「碳稅」之效果，且相關權責似乎屬於中央政府所有。惟地方自治團體所制定之自治條例若未牴觸憲法、法律與法規命令之規定，轉以地方規費或特別公課之形式，開徵此類費用，則非無任何討論與適用之空間。」均值得注意。