稅法上保全程序的憲法界限

稅法上保全程序的憲法界限
揭開行政機關的「滿清十大酷刑」？

【記者李英修/台北報導】102年10月5日（週六）在台北律師公會舉辦「萬年稅單及限制出境議題之憲法學術研討會」 ，由台北律師公會憲法委員會及稅法委員會共同舉辦，中華民國憲法學會、中正大學財稅研究中心協辦，由國內稅法、公法、人權方面的權威，以及執業律師共同與會，針對稅務上長期引起爭辯、尚未解決的議題深入探討：第一場為「萬年稅單的憲法議題」，第二場為「稅捐稽徵法上限制出境的憲法議題」，此研討會涵蓋國內外學術研究與實務經驗，獲得熱烈迴響，尤其隨台灣推動兩公約，國際審查專家明白指出限制出境違反兩公約，多位律師紛紛呼籲要重視兩公約，落實保護人權的精神。

　　黃源浩副教授將研究題目定為「稅法上保全程序的憲法界限」，留法的他指出在法國基本上沒有限制出境，他談到國內稅捐單位對人權的理解仍存在十幾年前、上個世紀，仍處於威權體制下。「羅馬時代才可以限制人身自由，距離羅馬時代兩千年了，怎麼可以用限制出境。」他指出法國保全制度以假扣押為核心，只能向法院申請假扣押，連自己動手都不行。然而，我們行政機關可用手段簡直是「滿清十大酷刑」，歸納我國稅捐保全措施可區分為四大類型：一、限制納稅義務人財產之移轉或登記；二、向法院聲請假扣押；三、限制納稅義務人住居或限制出境；四、應納稅捐之提前徵收。限制出境是稽徵機關看重使用、效果最直接者，針對欠稅的納稅義務人，得以在渠等未提供債務擔保的情形下，限制其住居不得出境，期間最多可長達五年。

　　黃源浩副教授指出限制出境此手段在法治國家都沒有，只有大陸才有；我們談保全不能沒有界限。台灣的稅捐稽徵機關不僅有人保、物保手段，還享有法國稅捐稽徵機關所不能想像的終極武器：限制納稅義務人不得出境。他並引用一位台南行政執行處人員所說，這四種措施，只看過限制出境。黃源浩比喻「行政機關給他屠龍寶刀之後，小李飛刀就不會用。」譬如可以採用假扣押而不用，都用限制出境，表示甚麼事情都用終極手段來處理；難怪實務上，大家對於限制出境抱怨這麼多，這是法律侵害很嚴重的事情。

　　黃源浩副教授也舉出限制出境的問題：對於沒有財產是否需要限制出境？舉94年判例，當事人沒有錢，也查不出來，甚至希望被管收；另一種是人在海外有沒有限制出境的必要？黃源浩副教授指出，我們的法院非常強調”機械性”跟“制式性”的，只要合乎數字，就採取限制出境，很明顯與憲法規定23條有出入。此外，97年8月修正通過之稅捐稽徵法第24條第五項規定雖要求比率原則，提出限制出境之稅捐保全手段應當為最後手段，立法機關早知道行政機關喜歡動不動就引爆「原子炸彈」，而不願意使用「五百磅炸彈」。但立法機關言猶在耳，實務上卻沒有被當作一回事……。黃源浩副教授強調稅捐稽徵機關作為公法上的債權人，得以享有各項效力直接之稅捐保全措施，仍應當受到各項憲法原則，特別是程序正當與比率原則之拘束。

　　與談人中正大學財經法律學系盛子龍教授談到限制出境在台灣實施多年，引人詬病很多。他以賀一航為例，因為欠稅被限制出境，結果連出國賺錢的機會也沒有。指出台灣行政機關裁量的濫用，構成要件過於寬鬆，比率原則也沒有顧慮……。成功大學法律學系柯格鐘副教授也指出我們國家不管小鳥或什麼鳥，一律用大砲打。以美國為例，在進入法院前，行政機關就有內部審查機制，而且都可以閱卷。不過台灣行政內部要做到獨立很難，上司已經要限制出境，部屬就不敢違抗，否則影響升遷……，因此仍建議由法院來裁判。

　　這場座談會獲得熱烈迴響，與會律師指出許多實務上的問題，紛紛呼籲重視兩公約，建議從人權角度來解決問題。黃源浩副教授也分享法國經驗，談到法國早期有很強大的行政機關調查權限，發現對增加稅收沒有幫助，反而對稽徵機關收紅包很有幫助，形成借機勒索……。他指出法國稅制最大的貢獻是：一個稅制如果不公平，國家會完蛋，因為法國歷史上太多這種例子，譬如法國大革命就是因為國王貴族、教士、平民等三級稅制，導致平民負擔99%的稅，當然就這樣造反。法國從以往強調國權至上，發現到繃太緊不行，制度設計本身如果不公，會出問題。半世紀以來，法國稅法強調個人自由的權利，特別是分配公平。而台灣最近也碰到分配公平的問題，企業、財團所得很多但繳的稅少，稅捐負擔放太多在納稅義務人，升斗小民就源扣繳跑不掉……。黃源浩副教授強調，「一個公平稅制才是解決所有問題的真正根源。」

　　盛子龍教授針對與會者提出原處分始終不撤銷、擔保品的計算等等，談到這是很多制度失靈，災難再加上災難，台灣稅法法制千錯萬錯，千頭萬緒，當這些都綁在一起，剪不斷理還斷，這就是稅法研究永遠不夠……。葛克昌教授也呼籲，「我們還是要繼續推動納稅人保護官，才能解決這麼多問題。」