一個簡單的蘇花高速公路成本效益分析報告之檢討

蕭代基（中央研究院經濟研究所研究員、荒野保護協會顧問）

一般而言，公共建設有兩個作用，一是總體經濟影響，也就是透過公共投資，擴大國內需求，增加就業機會，提振短期內的景氣；另一是提供公共設施與公共財，長期滿足人民與事業之需求，增進國家競爭力。

在此二作用之中，應以第二個作用為公共建設決策的主要考量因素，而以第一個作用為輔。為什麼？這可以一個極端的例子來說明，如果政府雇工將東方的土搬到西方，再搬回東方，那麼失業率降低了，景氣也提升了，但工期結束，此就業機會即時消失，也沒有留下任何有用的設施，只有被破壞的環境。也就是說任何一項公共建設投資都一定會有美化總體經濟指標的功能，但可能只有很低的第二項功能。

上述搬土的愚蠢例子並非狂想，而是已經發生於台灣了，而且將會有更多的案例。自民國六十年代十大建設以來三十年的持續大量政府公共建設投資，具有高使用效益與低環境影響的公共設施項目已逐漸減少，但是政府為了美化總體經濟指標，每年仍要維持固定的政府投資規模，以致於近年來政府建設了許多低效益、低需求且有高負面環境影響的公共設施，不但浪費了納稅人的寶貴資源，且破壞環境品質，如處處可見但乏人使用的機場、商港、漁港、船澳、大學、橋樑、道路（高速公路、快速道路、山區道路）、水泥化的河道（包括野溪）與海岸等等。

因此，在現在具有高效益、值得投資與低環境影響的公共設施項目已逐漸減少之際，政府的每項公共建設投資更應該經過非常小心謹慎的評估與選擇，針對上述兩項作用之評估方法分別為經濟影響評估與社會成本效益分析。同樣的，在此二者之中，也應該以社會成本效益分析為主要決策依據，因此立法院於民國九十一年修正預算法時，增訂第34條，規定「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並應送立法院備查。」

為了避免蘇花高速公路成為另一個愚蠢的政府投資案例，我們應該仔細檢討蘇花高速公路案是否曾經此評估程序，其評估報告是否符合社會成本效益分析之專業水準。首先，就程序而言，蘇花高速公路案並未依法「先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並應送立法院備查。」

其次，就成本效益分析而言，有關的報告包括「蘇花高環境影響說明書」中之經濟效益評估、「國道東部公路可行性研究」（國道新建工程局，民國八十五年）、蘇花高經濟成本效益評估（國道新建工程局九十一年十二月二十四日院臺交字第0910064423號文）等，根據社會成本效益分析專業的角度來檢視，這些成本效益評估分析報告都是不及格的成本效益分析，實在是不值得費心檢討，僅舉幾個例子如下。

（1） 提供就業機會被視為效益，但是成本效益分析課本告訴我們，就業機會之增加並非效益，因為在完全就業的情況下，本計畫增加的就業者一定來自於某個其他的工作，故有其機會成本。若在不完全就業的情況下，該計畫所雇用的就業者可能來自於失業者，則該計畫雇用的就業者之機會成本應低於工資之支出或甚至為零。

（2） 根據國道新建工程局於九十一年對蘇花高所作的經濟成本效益評估，其評估的效益項目包括運輸效益、觀光效益、地方經濟效益、土地增值效益與產業東移效益，若僅計運輸效益與建設營運總成本，其益本比為1.76，若加計觀光之效益，則益本比為2.32。首先，此四者中觀光效益、地方經濟效益與產業東移效益都應屬於經濟影響分析的項目，而非效益項目，將此三項視為效益，有高估效益之嫌，其次，其評估方法也有重複計算與故意誇大之嫌，例如其於評估地方經濟效益時，竟然將施工期間員工的日常消費亦計算為經濟效益，施工期間員工消費僅能視為對地方經濟的影響，不能視為效益。很明顯的，此評估報告不但不符成本效益分析專業水準，而且有違成本效益分析師倫理，因為其故意誇大效益與縮小成本。

（3） 成本效益分析除了評估計畫的內部成本與效益，也應該評估外部成本與外部效益，主要的外部成本就是環境污染損害成本，雖然環境影響是蘇花高很重要的衝擊，但受到的考量卻非常不足，也沒有考量到此公路以及未來後續的花東高速公路可能帶來的車潮與人潮對東部縱谷的景觀與資源的負面影響，最嚴重的是高速公路將是一條長龍切割狹窄的花東縱谷，造成地形與視覺阻隔，也沒有考量到長隧道發生重大車禍的風險，就此而言，「北迴線雙軌電氣化」應是更好的選擇，因它可以較安全的方式滿足交通需求。

根據上述簡單評估，蘇花高案有很高的機率無法通過社會成本效益準則（淨效益大於零），為了避免蘇花高速公路成為另一個被引述的政府愚蠢投資案例，蘇花高應回歸正常的計畫評估選擇與決策程式，遵守預算法、公共債務法、環境影響評估法、水土保持法、都市計畫法之規定，審慎評估決策，將寶貴的全民資源用於有高效益、低環境損害的公共建設，才是現在與未來全民之福。

立法院應要求行政院儘速建立符合預算法的計畫決策程式，應製作各計畫項目的選擇方案及替代方案之成本效益分析報告與環境影響評估報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，這些報告必須通過成本效益分析專家審查，始得編列概算及預算案，並應送立法院備查，立法院於討論預算案時，也應該先請專家審查這些評估報告，是否符合評估專業水準與評估專業倫理，之後才決定是否修正、接受或拒絕此建設預算案。

(本文刊載於荒野快報161期)