| 來文者: | 楊春吉 | Email: | qdd520@yahoo.com.tw | |
| 來文日期 | 2012-02-01 | 案件編號 | B-259095 | |
| 承辦人 | 承辦人電話 | |||
| 案件類別 | 其他-環保類 – 其他環保類業務 | |||
| 您的來信內容 |
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| 我們的處理結果 | 親愛的楊先生您好： 有關您101年2月1日寄給市長的電子郵件針對本府欲開徵之事業氣候變遷調適費有所疑義，市長非常重視，經交本府環保局處理，敬復如下： 一、高雄市(以下簡稱本市)徵收氣候變遷調適費個案之爭議為中央與地方權限劃分。有關「節能減碳、氣候變遷調適相關施政」此一嶄新之行政領域歸屬地方自治事項或中央專屬事項，至今仍有爭議。我國之權限劃分除了作為政治上教條的「中央與地方均權理論」外，並未發展出具體、明確的共識性基準以為依據；實際劃分方式則以中央集權為主軸，由中央政府片面決定何種權限應該劃歸給地方。 二、本府於2011年8月間由市政會議通過「高雄市事業氣候變遷調適費徵收自治條例」及「高雄市氣候變遷調適基金收支管理及運用自治條例」草案並送市議會審議以來，相關立法進度並不如預期順遂。惟高雄市議會提出之爭點，主要在於氣候調適基金動支方式乃至預算編列方式（基金或公務預算）等細節性課題，至於本府以地方自治團體之姿向轄區內污染大廠徵收氣候變遷調適費的基本立場，這點則是得到高雄市議會的贊同。惟雲林縣曾於2011年開全國首例，經議會審議通過的「碳費徵收自治條例」，卻恰巧於同年8月間遭行政院環保署、財政部與法務部等相關部會以溫室氣體減量「非地方自治事務」等諸多理由駁回。有此失敗之先例，令高雄市議會於審議本案時特別慎重關注地方政府開徵氣候變遷調適費的適法性問題。從財政法觀點而論，由於特別公課在我國仍屬亟待深耕的新興公法領域，且本案又與憲法中央地方權限分配的固有難題交錯，益加彰顯探究氣候變遷調適費適法性的必要性。 （一）氣候變遷調適業務非中央專屬事項 按何者屬於專屬中央立法執行事項，現行中華民國憲法於第107條以下雖略有著墨，但在1930年代時空背景下，立憲者並無氣候調適、節能減碳之觀念，是以氣候調適事項當屬憲法第111條所稱的「未列舉事項」，先予敘明。其次，從憲法上環境權、生存權等第二次大戰後新興人權的觀點切入，氣候調適、節能減碳等事項非侷限於狹隘的環保領域，更與人民的生存福祉關係密切，具有濃厚社會權性格。本此意旨，本府認為凡各級政府俱負有採取適當措施的憲法義務，非中央政府所能支手掌握。 本市因擁有優良的港口及寬廣平坦的腹地，適合基礎工業發展，然而這種以重工業帶動區域成長的發展形態，固然使高雄市成為台灣的基礎工業中心，但轄區內傳統產業，鋼鐵、石化等高排碳產業林立，卻也造成地區整體產業發展失衡及能源消耗排放高量二氧化碳的問題。二氧化碳既然作為新興的空氣污染源，作為污染源所在地之高雄市，勇於承擔環境汙染之防治責任，當值嘉許。有關劃分憲法未明文規定權限爭議的難題，除了作為政治上教條的「均權理論」外，迄今未發展出具體、明確的共識性基準作為法理依據。 由於溫室氣體排放、氣候變遷調適與所在地的地理人文環境密切相關，加上中央與地方因距離遠近導致資訊不對稱，中央政府因能力、資源所限，只能將具有地方特性的環境保護與生存權保障重任交給地方政府或一起承擔，否則勢必難以達到環境保護的目標。準此，縱令國際間擔任「氣候變遷調適主體」的主角往往是各國的中央政府，但其中亦不乏由地方政府積極主導之案例 。但諸多國際成功案例背後意味著縱然氣候暖化、變遷調適是全球性課題，但地方政府亦具有「氣候變遷調適主體」適格性，地方政府不僅有權力，更有義務負擔起轄區內氣候變遷調適主體的角色。本此，本市首開先例開徵氣候變遷調適費，不僅在法理上當值贊同，從環境永續發展而論，地方政府用較進步的環境政策立法，督促立法空白的中央政府往前走，這種方式也是促使環境法制建設完善的一條有效路徑。於氣候變遷調適經緯萬端的行政任務中，中央與地方應依循以下三點細緻地分配彼此權限及任務： 1.地方政府在氣候變遷調適事項的職權應儘可能廣泛，即凡是地方政府能 勝任的事項，都應讓地方政府去具體實施，俾符合憲法保障地方自治的意旨。 2.地方政府在氣候變遷調適事項中應具備較高的主動性和積極性，因為地方政府應對當地環境與人民生存的保障承擔不可推卸的責任。 3.地方既然對氣候變遷調適事項擁有廣泛的職權及承擔必要責任，中央可選擇扮演自治監督角色，並提供地方辦理調適事項相關資源的整備，亦可在不侵奪地方自治權限前提下，同步展開中央級的氣候變遷調適立法與相關政策的推動，與地方政府共同應付人類生存所面臨前所未有的重大威脅。 （二）氣候變遷調適費屬非稅公課 人民於公法上金錢給付義務，謂之公課。主要公課為租稅及非稅公課。稅捐乃公課的典型，係租稅國家公共收入的主要財源，以向人民依法徵收之租稅為主。惟公法上強制性的金錢給付義務，除了典型租稅外，尚包含規費、受益費及特別公課 ，學說上一般統稱為「非稅公課」。 同樣是公法上的金錢義務，專款專用的特別公課與人民憲法上的納稅義務截然不同。當2011年7月起媒體開始關心本市擬立法開徵氣候變遷調適費時，媒體甚至中央政府經常以「碳稅、類碳稅」看待 。從法律觀點而論，其實是混淆了稅與非稅的概念。 承前所述，氣候變遷調適費乃是本府為達到維護空氣環境的政策目標，對於有特定排放事實的企業課徵公法上負擔，並限定其課徵所得的用途，此在學理上稱為「特別公課」，乃現代工業先進國家常用的新興財政工具。於我國司法實務上，特別公課亦早為司法院釋字第426號解釋所肯認。申言之，特別公課與稅捐有所分別，稅捐係以支應國家普通財政為目的，以一般人民為課徵對象，而其稅收歸入公庫，依普通預算程序辦理。另特別公課則係政府為達到經濟或行政領域的一定任務，對特定群體課徵額外之金錢負擔，而其收入以基金組織的方法，流向特定用途。 因此，本府擬開徵的氣候變遷調適費，性質既然屬於「專款專用」的特別公課，應納入本市氣候變遷調適基金，補助本市氣候變遷調適政策及措施之支出。現行實務上雖有同屬特別公課性質的空氣污染防制費收取，但空氣污染防制費收費辦法係由中央的環保署制定，其目的在於藉付費制度，達成行為制約功能，以減少空氣污染之程度；並以徵收所得之金錢，成立空氣污染防制基金，供改善空氣品質、維護國民健康（前揭司法院第426號解釋理由書參照）。至氣候變遷調適費則由地方政府即本市立法開徵，目的在減少地方重工業的溫室氣體排放量；並以徵收之金錢成立氣候變遷調適基金，供地方氣候暖化調適政策及措施之支出。因此，氣候變遷調適費與空氣污染防制費之徵收目的、對象、用途均不相同，不致於有重複收費的問題。 本市之所以開徵氣候變遷調適費，其背景乃針對設廠於本市之工業，當其溫室氣體排放量達到一定標準時，對其課徵專款專用之排放改善費，避免台灣第一大工業城因廠房林立，煙囪無數，本府亦須耗費大筆預算在排汙改善工程，因而排擠其他提升市民福祉的市政建設。當本市合併升格成為五都之列，且成為統轄面積最大、排碳工業密度最高的直轄市時，高雄市在民意與地方需求迫切需求下，客觀上已不可能繼續容認中央政府在節能減碳、氣候變遷調適施政上的長期消極作為。 再者，從氣候變遷觀點觀之，尤其在南台灣，開徵氣候變遷調適費作為支應高雄市政府推動氣候變遷調適工作的財源基礎有其因地制宜的重要意義。中央研究院環境變遷研究中心劉紹臣主任曾指出，全球暖化對台灣最大的影響是在降雨方面，近50年來，台灣前10%強降雨已增加100%，水旱災發生率增加一倍，莫拉克風災不會是單一的災難，聯合國亦預測2005年至2035年全球溫度會再上升0.7度，水旱災及土石流的發生會再倍增 。依據本府環保局於2007年之統計調查，本市溫室氣體總排放量高達3,968萬公噸/年，本市人均排放量高達26.3公噸/年/人，遠超過台灣地區11.7公噸/年/人與全球4.2公噸/年/人。而依照本市各部門分類，工業部門溫室氣體排放量占比最高（68%），排放量高達2,715.5萬公噸/年。鑑於莫拉克風災曾重創中南部，為控制本市溫室氣體排放量，並依據地方特性及產業環境，制定更為嚴格的管制法令，以減少本市溫室氣體排放，因應後京都時期國際溫室氣體管制協議對轄區內產業的衝擊，當有其因地制宜的迫切必要。 此次本府擬以營運場址位於轄區內且溫室氣體年排放量達一萬公噸起徵量以上之事業為對象，收取氣候變遷調適費，預計每公噸徵收新台幣15元，預估每年將可帶來7~8億元收入作為事氣候調適業務的財源基礎。若該自治條例在程序上經高雄市議會支持而審議通過，而實質上空白授權由行政部門公告的調適費（本草案第5條）條款亦不至於造成企業財產權顯不衡平的重大侵害時，由於該自治條例適用對象以本市行政轄區內之污染源為限，而此項費用收取後，又係以專戶專款專用於氣候變遷調適事項上，而非作為市政財源統籌，符合上開「特別公課」專款專用的意旨。是以就法而論，當本自治條例無論從法律（自治條例）保留原則、比例原則、租稅法律主義乃至於公課法制原理都無違法之虞下，基於憲法保障地方自治本旨，中央政府應僅能審查與監督高雄市氣候變遷調適費之開徵是否符合特別公課的徵收法制，而不宜以將氣候變遷調適費認定為所謂之「類碳稅」，而以中央政府尚未開徵碳稅為由，主張地方政府僅能從現有之稅目進行附加課稅云云。 綜合上述，針對本市對排碳源開徵「非稅」性質的特別公課，雖非憲法上中央或地方事務的列舉事項，本府認為此應屬本府之職權及責任，中央政府應予以支持。又，氣候變遷調適費性質上並非稅，屬於學理上的特別公課，乃現代工業先進國家常用之工具，收取特別公課權限非屬中央政府獨佔，地方政府本於憲法保障地方自治意旨，亦當有因地方實際需求建構特別公課法律體制的權限。如此理解我國氣候變遷調適的權責分配與特別公課的性質，方屬適法、妥適 。 （三）本案不涉及罰則，無庸中央政府核定 按直轄市法規就違反地方自治事項之行政規範者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。而自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布，其餘除法律或市規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查。此為地方制度法第26條第2項、第4項明文規定。換言之，地方政府所制定的自治條例若涉及罰則者，經議會審議通過後應先送中央各該主管機關核定後方得以對外發布施行。至於若未涉及罰則者，則經議會審議通過後即得逕自對外公布施行，僅後續程序上仍須報請中央各該主管機關轉行政院備查而已。 查本府提請市議會審議之「高雄市事業氣候變遷調適費徵收自治條例」草案，其中堪稱最具關鍵地位的第8條賦予溫室氣體年排放量達起徵量以上的事業單位繳納氣候變遷調適費義務。至於第9條則規定，未依前條期限內繳納事業氣候變遷調適費者，移送強制執行，每逾1日並按應繳費額加徵千分之5遲延利息。 鑑於排放二氧化碳在我國尚不具高社會非難性，是以該項強制性金錢給付義務的意義不在於制裁事業單位，而係協助事業達成溫室氣體實質減量目標、強化企業國際競爭力，同時並以所收取之特別公課投入本市氣候變遷調適相關建設，以降低氣候變遷所帶來之災害與風險。 |
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