籲請關注旺中購併中嘉案發展 苦勞網專題轉貼

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【旺中併購中嘉】專題系列一 
NCC的智慧與不智

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【編按】國家傳播通訊委員會（NCC）7月25日以附款方式通過旺中併購中嘉案。過去一段時間，許多學者出面質疑併購案將使旺中成為「媒體巨獸」，導致媒體及言論的集中，要求NCC予以駁回；同時，旺中集團透過旗下報紙、電視台等媒體資源對持不同意見者展開大動作反擊，更引來一系列作家、寫手「拒絕旺中」的出走潮。在這次的審議過程中，NCC看似缺乏法律工具，而只得以附款方式處理，卻凸顯NCC多年來在立法修法方面的怠惰，實為難辭其咎。

旺中併購案與其後一連串事件所牽引出來的問題十分龐雜，包含NCC行政處分的法源依據與侷限、如何避免「媒體及言論集中化」、NCC針對媒體結構或實質內容進行審查之分際與界線為何，以及台灣電視產業長期面臨的困境。在【旺中併購中嘉】系列評論中，我們將嘗試探討這些問題。

旺中併購中嘉一案的審議長達18個月，直到上週三（7/25），NCC做出附帶3項停止條件的准許處分，也就是一般所稱之「有條件通過」。這3項停止條件包含：旺中必須與中天新聞台完全切割、中視新聞台必須申請營運變更為「非新聞台」，以及中視應設立獨立編審制度。

依據NCC法律處長謝煥乾對外的說法，行政處分之「附款」，無需經受處分人（旺中）同意，並強調，「旺中不接受或不執行，旺中與中嘉的合併案就不會過關。」

過去一段時間，許多人認為NCC被「打臉」，因為行政處分一出，旺中旋即表示不同意其條件。然而，NCC所做出的這項處分本身是否值得苛責，仍應以結果來看。在現實狀況下，假使旺中既不同意也不打算執行，那麼本案即不會過關。台北大學法律學系助理教授黃銘輝投書媒體時，也曾指出「法律上，停止條件不成就等於就是許可未生效，所以旺中購併中嘉案，可說是在繞了一圈後，正式破局，NCC連所謂的「廢止許可」的動作都不必作了，更沒有所謂「續審」的問題！」（參見2012/08/01 蘋果日報 「附款不應被污名化」）。

因此，這個結果之下，未來的發展將有幾種可能：一、旺中透過行政訴訟廢棄目前之處分，再提案要求NCC重審；二、旺中按照3項「附款」執行（可能與訴訟雙管齊下）；三、旺中放棄併購案。

這三種可能發展，分別有不同的討論可以延伸。先撇開旺中放棄的可能性不談，目前「NGO大團結反媒體怪獸聯盟」等反對併購案之公民團體，喊出的訴求是要NCC將原處分收回並重審；而旺中由於同樣不滿NCC之處分，若提起訴訟，也是欲廢棄NCC目前的處分，再提案要求重審。但就目前公民團體對新一屆NCC委員的不信任來看，喊出「重審」訴求其實是一步險棋，因為很難確保重審結果會比現狀更接近「駁回」。不過，依照新任NCC主委石世豪的說法，承諾「行政處分絕對不會改變」、「不會重審」，無論是旺中或者公民團體，要令NCC另做處分，勢必都得等行政法院確定撤銷目前的處分。

再來是第二種可能，有關於3項停止條件，旺中對外稱不同意，指不願賣中天電視台，然而假使旺中願意切割中天，還是有「假切割」之疑慮，也因此公民團體擔心旺中「會用任何方式直接或間接地擁有新聞台」（參見2012/08/01 苦勞報導 「旺中風雨中 NCC交接 蘇蘅轟陳冲 石世豪：行政處分不會改變」），這裡問題的關鍵在於：NCC如何能確保其處分及附款能被如實執行？意即如何杜絕「假切割」、以及是否存在監督機制等等。假使這些後續配套不存在，使受處分人可透過轉投資、子公司、人頭等巧立名目的方式避開條件進行「假切割」，「附款」之用意也就不會發揮功效。

學者管中祥、黃國昌日前也投書媒體，認為NCC應針對「條件如何才算達成」設下具體嚴格界定，避免後續認定過程出現不同解釋的放水空間（參見2012/07/27 蘋果日報 「如何降低NCC造成的傷害」）。

7月31日，超過700名學生透過臉書集結串連，不畏風雨地在中天電視台前進行抗議。（攝影：王顥中）

行政處分附款之法源與「違法疑慮」

中國時報前社長王健壯認為NCC此次之行政處分有違法之虞，指3項「停止條件」的法源並非廣電三法，而是《行政程序法》（參見2012/08/02 中國時報 「凱撒的面具－媒體不應也不必與學者為敵」）。

王健壯的說法，可說是「錯一半、對一半」，為什麼這麼說？

此次旺中欲併購中嘉，之所以需經過NCC審議，乃是因為在《外國人投資條例》及《有線廣播電視法》當中，對於有線電視系統台之外資持股比例有一定限制，並且明文規範需經主管機關同意。因此該二法才是此次NCC審議並最終做出行政處分之法源依據，而非如王健壯所稱之《行政程序法》。

《行政程序法》在這裡的角色，授權主管機關可在做出行政處分的同時加上「附款」，另外規定「附款」與「處分」之目的應有「正當合理的關聯」。

而這就觸及王健壯恐怕說對了的那另一半：

目前的《有線廣播電視法》針對系統經營者之營運管理，限制了外資和政府、政黨及其捐助之財團法人不得直接、間接進行投資，後者也就是所謂「黨政軍退出媒體」；然而，有關「避免集中化」以及「促進多元」等標準，則完全不存在於其中。也因此，黃銘輝說，「冀望NCC逕行否決此一購併案，對於決策須時時以依法行政為念的官員來說，是何等地如履薄冰！」

「附款」與「處分」之目的應有「正當合理的關聯」，但目前的《有線廣播電視法》（NCC做出行政處分之法源依據）中，並沒有「避免集中化」與「促進多元」的明確規範，即不可能以此為目的進行處分。既然如此，以「避免集中化」與「促進多元」為目的做出之「附款」，與處分之目的即不見得具有「正當合理的關聯」。所以，王健壯稱有「違法之嫌」，並特別強調《行政程序法》，應是指這個部分。

NCC的不智與難辭其咎

因此，假使我們暫且同意「旺中併購必然導致言論集中」，而且「集中化是不可欲的」（前者尚可能有爭議，但後者至少在目前的討論中具有一定社會共識），從本次審議的結果來看，NCC似乎已經在法律缺乏相關規範的情況下，盡力避免「集中化」狀況的發生，甚至透過有違法疑慮的方式運用「附款」來擋下併購，因此不該苛責；甚至，有人說這是NCC委員們具有「高度智慧」的決定，應該給予鼓勵。

但真的是這樣嗎？

在2009年的「二中案」，旺中欲收購中視及中天電視公司時，當時的NCC同樣試圖「避免集中化」與「促進多元」，又缺乏明文法源依據（無論是審查中視營運計畫變更的法源《衛星廣播電視法》，或者審查中天營運計畫變更之法源《有線廣播電視法》，皆未有對「避免集中化」及「促進多元」的明確規範），因此最後以「附款」之方式，對中視與中天兩間電視公司做出「董監事不得重疊」、「經理以上人員不得互相兼任職務」、「中視至少設一名獨立董事」、「廣告、業務、節目部門均獨立」、「設獨立攝影棚」、「成立倫理委員會」、「設獨立節目編審人員」等附款。

當時，王健壯說：「既無法源，卻祭出那麼多嚴厲行政處分，違法濫權至為明顯」（參見2009/05/31 聯合報 「獨立機關獨過了頭」）；中時社論批NCC「於法無據，卻仍一意孤行」（參見2009/06/01 中國時報 「社論－知法犯法 藐視依法行政的NCC」）；同時，旺中也立即提起行政訴訟，目前為止中天、中視兩案之訴訟結果都仍未最終定案。

先不論其它案件，光是跟旺中有關的案件，從2009年的「二中案」，針對「避免集中化」無法可管而只得使用「附款」處理因此引發爭議，3年過去，眼前的「併購中嘉案」，NCC委員還是只能一面審議一面喊話強調「希望將理性指標納入法令」（相關剪報），卻只凸顯了過去這麼長一段時間中，NCC在立法修法動作上的怠惰，使自己又在同一個坑以同樣的姿勢再摔一次成為眾矢之的，恐怕就是NCC最為不智與難辭其咎之處。