689號釋憲文保障公民記者之新聞採訪自由

本件聲請人主張系爭規定違反法律明確性原則、比例原則及正當法律程序原則，侵害人民受憲法所保障之新聞自由及工作權，其理由略謂：一、新聞記者得自由蒐集、採訪並查證新聞資料之權利，為憲法第十一條所保障：（一）依據憲法第十一條所謂之「出版」自由，參以司法院釋字第六一三號解釋意旨，新聞自由應為憲法第十一條所保障之基本權利。（二）新聞之產生流程，包括採訪行為及其後之編輯、報導行為，新聞自由之保障範圍應及於為蒐集查證資訊來源所必須進行之採訪行為，否則將形同架空憲法保障新聞自由之意旨。（三）應受新聞自由保障之新聞，除政治、經濟相關資訊以外，娛樂新聞亦在保障範圍內，故蒐集查證娛樂新聞資訊之採訪行為，亦應受新聞自由所保障。（四）凡從事新聞工作之每個個人，無論其在新聞產生過程之分工為何，均應為新聞自由所保障之主體，又因現代化新聞經營多採企業組織方式為之，該組織亦享有新聞自由之保障。二、系爭規定所限制者，包括新聞記者之採訪自由及工作權：（一）新聞記者持續近距離接觸新聞事件之被採訪者，以便觀察、拍攝或訪問，乃新聞採訪所必要之行為，而系爭規定所禁止之跟追他人行為，即對新聞採訪自由形成限制。（二）系爭規定限制新聞記者之採訪行為，因而同時涉及新聞從業人員之工作權限制。三、系爭規定違反法律明確性原則：（一）依系爭規定立法說明，無法具體得知系爭規定所欲保護之法益究為他人之行動自由、人身安全、抑或免於恐懼之自由，其規範目的是否為一般人民所能理解，不無疑問。（二）系爭規定之行為規範要件包括「跟追他人」、「經勸阻不聽」及「無正當理由」，雖以跟追他人為中心，然系爭規定未言明須由何人以何種方式勸阻，以及如何情況下始可勸阻，且所謂正當理由之有無，須透過利益衡量判斷，惟系爭規定所欲保護之法益模糊不清，則受規範之一般人民顯然難以預見須受規範處罰之跟追行為為何，其違反法律明確性原則甚明。四、系爭規定違反比例原則：（一）於本件聲請，系爭規定所干預者，至少包括新聞採訪自由。（二）縱認系爭規定所欲保護者，係被跟追者之行動自由、人身安全或隱私，其所採取手段未將對於新聞採訪自由之干預效果降至最小，例如區分跟追手段是否具備高度攻擊性或侵入性，而限縮處罰要件，形成過度侵害新聞採訪自由，而與比例原則有違。五、系爭規定違反正當法律程序原則：與外國立法例相較，系爭規定有關裁罰之規定，係循行政程序而非司法程序進行，並將衡量採訪自由與被跟追者權益之責全然委諸警察機關判斷，程序保障顯有不足，難謂符合正當法律程序原則等語。

        關係機關內政部略稱：一、聲請人主張基於新聞採訪之理由而跟追他人，不應受系爭規定所規範云云，係爭執系爭規定於該個案之解釋適用，並非系爭規定是否牴觸憲法之疑義，與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，應不予受理。二、系爭規定符合比例原則：（一）依立法理由可知，系爭規定所保護之法益為個人之隱私及人格權、行動自由與決定自由權等，應受憲法第二十二條所保障，且依世界人權宣言、公民與政治權利國際公約及歐洲人權公約規定，私人生活領域有不受他人任意干涉之權利，國家負有積極的保護義務，應提供法律保護，以免個人之私人生活領域遭受不當干涉，是系爭規定之目的殊屬正當。（二）系爭規定所處罰之跟追，係故意或惡意對被跟追人重複緊追不捨之行為，形成被跟追人恐懼、不安；各國對於惡意跟追行為，若侵犯他人之基本權利，嚴重干擾被跟追人之生活作息，或對身體、生命法益形成威脅者，多以刑罰手段加以制裁，相對而言，系爭規定處以申誡或新臺幣三千元以下之行政罰鍰，可認對隱私權之保護密度較為寬鬆，而提供個人隱私權最基本之保障，既符合刑罰謙抑原則，亦未逾越必要性及適當性之要求，而與比例原則無違。三、系爭規定仍應適用於新聞記者之採訪行為，並採合憲性解釋方式，而非全面排除適用，以保護他人自由權利：（一）新聞自由係一制度性基本權利，乃為保障新聞媒體自主獨立，免於政府干預，以發揮監督政府之功能，而與為維護人性尊嚴所設之其他人民基本權利有所不同。（二）新聞媒體雖享有新聞自由，其為蒐集、查證新聞資料而採跟追方式進行採訪，雖在所難免，惟若因此侵害他人權利行使，仍應受必要之限制。（三）新聞採訪之自由雖以真實報導為目的，但其手段方法仍應合法正當，本於誠信原則為之。系爭規定適用於新聞採訪行為侵害他人隱私，僅於以下情形，新聞記者得主張免責：１、被跟追人明示或默示的同意；２、被跟追人於公共場所參與社會公共活動。（四）新聞採訪自由與隱私權界限之判斷標準，主要應以事件公共性為區分界限，並參酌美國聯邦最高法院之見解，以下列因素為基準：１、新聞價值之有無；２、區分公眾人物與公共事務之關聯度，而採寬嚴不同的審查基準，關聯度愈高，隱私權保障愈為限縮；３、是否具有正當公共關切等語。

        本院斟酌全辯論意旨，作成本解釋，理由如下：

        基於人性尊嚴之理念，個人主體性及人格之自由發展，應受憲法保障（本院釋字第六０三號解釋參照）。為維護個人主體性及人格自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般行為自由，亦受憲法第二十二條所保障。人民隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由（本院釋字