【COP28系列六】COP28觀察：第一天就撒錢 損失與損害籌得小額頭期款
第28屆聯合國氣候大會（COP28）正在阿拉伯聯合大公國杜拜舉行。大會主席賈比爾（Sultan Al Jaber）是阿聯工業與科技部長，同時也是全球油氣產業，Adnoc能源公司的執行長，以及Masdar再生能源公司的創辦人。他的CEO身分與COP主席之間的分際，始終引發爭議。
一反往常，杜拜氣候大會在開幕的第一天，就丟出一記好球。為損失與損害基金籌集了約4億美金。關於「錢」的討論，氣候大會通常會拖延到最後幾天，但這次先馳得點，面對會議能否成功的巨大壓力，主辦國第一天就撒錢，說服出資國一起行動，充分展現出石油財富的實力。
COP28開幕首日，主席賈比爾宣布「損失與損害基金」的通過。圖片來源：UNclimatechange／Flickr（CC BY-NC-SA 2.0）
損失與損害基金設立歷程
一年以前，在埃及舉行的COP27大會達成「夏姆錫克行動計畫」（Sharm El-Sheikh Implementation Plan），其中最重要的突破是設立損失與損害基金。發達國家支付費用給氣候脆弱的發展中國家，協助極端氣候所造成的經濟損失。這竭力得來的基金，當時還只是一個名詞，其運作細節如基金規模、補助資格、管理機構、查核機制等都還沒有確定。
事實上，損失與損害的概念，早在1991年起草聯合國氣候變遷綱要公約時，就由小島國家聯盟（Alliance of Small Island States，AOSIS）率先發聲。1992年公約正式簽訂的內容，僅以「保險可以做為因應氣候負面影響的一種工具」一筆帶過。公約同時也明訂了「共同但有區別的責任」原則，要求工業發達國家應該負起歷史責任，帶頭減量。
在冗長的氣候談判過程中，損失與損害曾經和氣候調適一併討論。直到2013年的COP19才正式納入體制，成立華沙國際機制 （Warsaw International Mechanism for Loss and Damage, WIM）作為專責工作小組。2015年，COP21巴黎氣候大會有了重大進展，直接寫入巴黎協定第8條第3款。
大會進入第二個星期之前，官方網站上承諾計時器的數字不斷更新，損失與損害的補助金額已經來到7億2600萬美元。圖片來源：擷取自COP28官網
基金規模有門道
細拆這4億美金，主辦國阿聯出資1億、歐盟2.5億（其中1億來自德國）、英國5100萬、日本1000萬、美國1750萬等。其中美國的作為立刻遭到批評，對照美國每年高達8167億的軍事預算，這簡直是杯水車薪。
發展中國家希望基金的規模能達到數十億美元。單就2022年巴基斯坦災情為例，暴雨所引發的洪水造成1/3國土淹沒，經濟損失和損害高達300億美元。依據《華盛頓郵報》的報導，到 2030年，發展中國家每年損失和損害的金額可能達到2900～5800億美元。
談判過程中，美國反覆強調出資的自願性，生怕掉進補償黑洞。而多數國家認為，目前所遭遇的損失與損害，並不包含在現有的減緩／調適補助機制之內。損失與損害的幅度，也與其溫室氣體排放的多寡無關，受害最深的國家通常是排放少，應變差，回復能力又最為脆弱的南方發展中國家和小島國家。
COP28主席賈比爾在會談中表示，「這是一項歷史性的決議，非常符合COP28的基調：團結、行動、實踐（unite, act, deliver）。我們共同行動，迅速回應了損失與損害的資金需求。」
損失與損害基金是否能落實氣候正義，有賴各國「團結、行動、實踐」。圖片來源：UNclimatechange／Flickr（CC BY-NC-SA 2.0 DEED）
截至12月6日，大會進入第二個星期之前，官方網站上承諾計時器（Climate Finance: Commitment Counter）的數字不斷更新，損失與損害的補助金額已經來到7億2600萬美元。但對照每年平均約4000億的需求，這些錢還少於需求的0.2%，真的是微不足道。
世界銀行暫時代管基金四年
COP27結束後，公約秘書處成立了過渡委員會，專責討論基金的執行細項。此委員會特別關注南北競合的緊繃關係，刻意設計由10位已開發國家，14位發展中國家與小島國家代表共同組成。前後開過四次會議但未達成共識，最主要的癥結在於指定託管機構——美國青睞世界銀行，但發展中國家對此抱持強烈的保留態度。
世界銀行在評定資格標準的時候常常將發展中國家排除在外，其日常運作容易受到美國影響，發放的款項也不一定用在刀口上。過渡委員會加開會議的結果是：暫請世界銀行代管四年。
補助資格有眉角
遭遇損失和損害國家的脆弱性如何評估，是爭論的另一焦點。
從氣候談判集團的組成來看，中國和中東國家目前屬於最大的發展中國家集團：「77國集團＋中國」（G77+China）。但事實上，中國已成為僅次於美國的世界第二大經濟體，也是全球第一的排放大戶。再從人均排放的角度來看，名列前茅的中東國家自然應該是出資國，而不是受助國。那中國到底能不能申請補助而成為受助國呢？
目前大會決定的補助資格，不以開發程度作為唯一準則，但必需是氣候特別脆弱 （particularly vulnerable）的國家。這種設計自然巧妙的迴避了中國，印度，巴西，南非等新興崛起的發展中大國。
COP28會場外，群眾呼籲為損失與損害提供充足基金。圖片來源：UNclimatechange／Flickr（CC BY-NC-SA 2.0 DEED）
實現未來的頭期款
回顧COP27，最受推崇的場景來自談判延長時段，巴基斯坦氣候部長拉赫曼（Sherry Rehman）的現場呼籲。她慷慨激昂地指出，損失與損害基金不是作慈善，而是建構我們共同未來的頭期款、實現氣候正義的頭期款。
一年後，在COP28杜拜氣候大會的第一天，我們看見了小額頭期款的兌現。能不能夠成事，在於大筆頭期款是否接踵而來，確實支付，以政治決心化款項為行動。
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