何不將「專案計畫型預算」制度化

最近政壇有兩個熱門議題，一個是內閣改組，另一個是對「超徵」稅收要如何處理的問題。執政黨地方選舉敗選後，黨主席辭職負責，內閣改組，已有前例可循。問題卡在明年度中央政府總預算案尚未經立法院通過。只是說讓新內閣執行舊內閣的預算。一年過後，緊接著就要進行總統和立法委員改選。新內閣似乎很難推出新政，形同提前進入「看守內閣」。

「超徵」稅收的問題，同樣涉及預算制度。現在變成先要立法通過特別條例，行政部門才有法源，據以向立法院提出預算案，動用「超徵」的稅收。

查一下財政部發表的統計數據，「超徵」稅收問題的根源，就是111年度所得稅收入較預算數多出了4千1百多億元。反映去年臺灣經濟成長率超乎預期的好，導致所得稅收激增。其實，去年7月初財政部發表的上半年賦稅實徵淨額統計，已經可以看出端倪。到了去年9月初，依據財政部發表的統計數據，可以發現111年前8個月的所得稅收約1兆2千5百億元，只差約98億元就可以達成全年度的預算目標。只是當時，行政部門缺乏法源依據可以運用這筆錢。

現行預算制度，先根據經濟狀況預估來年政府收入，再根據「量入為出」原則，擬訂施政計畫和編列下年度的預算，提報立法院或議會審核。預估必然會有誤差。有些財務不佳的地方政府，則會以虛列中央政府補助款的方式，來達到預算收支的表面平衡。但紙終究包不住火，最後陷入連公務人員薪水都發不出來的窘境。

此外，以1年為單位的預算制度，常常會讓政府施政陷於短視。我知道一個案例，美國聯邦準備理事會設有金檢人員訓練班。有時候會允許其他國家的金檢人員參加上課。它們的作業都是在下半年開放報名，次年上課。由於我國的中央政府預算一般在年底才會通過。通過預算以後，政府首長才會願意出具推薦函給美國聯邦準備理事會。這時候，報名已經截止。碰到這種狀況，主計單位一般會嫌麻煩，不願意辦理保留預算至下一個年度，寧願想其他辦法把預算「消化」掉。

「專案計畫型預算」可以解決預算制度缺乏彈性的問題。其實，臺灣已經使用多年，以特別立法，特別預算的方式，處理一些必須跨年度或因應緊急狀況的支出。依據「預算法」規定，政府可以編列特別預算，用於：國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。只是，這種方式可能會有「副作用」。新聞報導，立法委員李貴敏在去年的質詢中就有提到，政府總舉債額度距法定上限僅剩1.8%。112年度以後仍有待舉債的三項特別預算案，總共還需要舉債5,312億元。國家財政紀律與應變能力巳經越來越薄弱。

其實，我國現行的預算制度，只要作一些修正，就可以兼顧「彈性」與「量入為出」原則。政府編列預算時，只要將施政計畫分類包裹成一個一個的「專案預算計畫」。然後，根據各個「專案預算計畫」的成本效益，及其急迫性狀況，標示出各個「專案預算計畫」的優先順序，提報立法部門同意。政府收入扣除經常性支出以後，剩下的錢，就根據事先擬訂的優先順序，在「量入為出」的原則下，依序執行「專案預算計畫」。之後，政府部門仍得隨時根據國內外情勢變化和收入狀況，隨時提報立法部門調整「專案預算計畫」的執行優先順序，或提出新的「專案預算計畫」。而「專案預算計畫」的執行期限，可以超過1年。