美國碳交易立法為何失敗？
圖／近年來美國國會兩黨對於環境立法的投票已走向兩極化，此表表示 Democartic 民主黨參議員、GOP共和黨參議員在國會中投票支持環境法案的人數，兩者差距極大。(Source: Theda Skocpol )
文／劉仲恩 (台達電子基金會低碳生活部落格志工寫手)
當歐巴馬2008年勝選，民主黨同時掌握參眾兩院多數，美國環保人士都歡欣鼓舞，以為期待已久的黃金機會終於來臨，美國終於可以擺脫小布希時期對全球暖化議題的不聞不問。2009年中，碳交易法案 (Waxmen-Markey Act)正式上桌，在一番折衝之後，以219:212的些微差距在眾議院通過，可惜事與願違，民主黨無法在參議院取得60票的門檻，碳交易法案最後胎死腹中。
接下來的兩年，美國在環境政治上惡耗連連，2010年期中選舉，保守的共和黨在眾議院取得多數，許多共和黨人甚至是極端的暖化懷疑論者，以至於2012年歐巴馬競選連任時，完全不願提及暖化相關的政策，抗暖化行動在選舉時成了不折不扣的票房毒藥。
究竟當年一片看好的碳交易法案是怎麼失敗的？我們又可以從這個經驗中學到什麼教訓？受洛克斐勒基金會所託，著名的哈佛政治/社會學家 Theda Skocpol 於上週出版了一篇名為「點出問題：如何對抗極端主義並引領美國人對抗暖化」的報告 (NAMING THE PROBLEM: What It Will Take to Counter Extremism and Engage Americans in the Fight against Global Warming)，洋洋灑灑140餘頁的報告，回顧了2009到2010年間碳交易法案的立法過程。
立法失敗不會是單一原因造成，但是我們可以抽絲剝繭，找到比較重要的幾個關鍵，Skocpol 將主要矛頭指向了當年在背後主導立法過程的「美國氣候行動夥伴」(US Climate Action Partnership，簡稱 USCAP )，這個 USCAP 聯盟由專業環保團體和樂見氣候立法的企業所組成，他們主打華府的「內部策略」，由企業和環團聯手，希望可以透過檯面下的政治遊說，為氣候法案建立跨越民主共和兩黨的支持。
Skocpol 說，事實證明，這樣的策略是死路一條。USCAP 犯的第一錯誤是誤判茶黨保守勢力崛起帶來的政治轉變。事實上，今天的共和黨已非當年的共和黨，在 1990 年代前，環保議題是民主共和兩黨都願意推動的政策，一些重要的環保法案甚至是在共和黨執政時通過，如尼克森時代大規模的環境立法，又如老布希酸雨治理計畫。可是在 1990 年代中期以降，溫和共和黨人逐漸被更保守的成員取代，國會兩黨立場極化，環保立法逐漸成為民主黨的專利。到2008年歐巴馬當選之後，草根的茶黨運動崛起，在極端保守的金主推波助瀾之下，全球暖化被說成是一場大陰謀。在這背景下，就算 USCAP 想要兩黨合作也是無濟於事，原本期待可以合作的共和黨議員John McCain，最後也不了了之。
USCAP 犯的第二個錯誤，Skocpol 說，是太過強調在紐約和華盛頓的「內部策略」，忽略了經營更廣泛的草根運動。USCAP 的環保團體大多是專業導向，以科學家和政策專家為主，他們把資源集中在跟企業打關係，並沒有全國性的群眾基礎。而跟美國地方和草根環保團體，與中央的環保團體有一定程度的斷裂，有些甚至對碳交易法案沒有全心支持，就是以至於茶黨保守勢力席捲美國時，環保界沒有相對力量進行反制，Skocpol比較了同期的健保法案，指出健保得以立法成功，很大一個因素就是他們的草根組織。
最後，Skocpol 建議環保立法者，應該更著重內部策略和外部策略的整合，建立更廣泛的群眾力量。在全國層面可以考慮「cap-and-dividend」的政策，即在全國層面總量管制，然後把收到的碳盈餘轉化成支票發還給個人，這樣也許可以建立新的政治聯盟，但她也坦言，在目前的政策環境下，美國聯邦層面的立法還有很長的路要走。
Theda Skocpol 本人並非研究環境政治出身的學者，也因此她帶來一個新的視角，以局外人身份誠懇建言。她擲地有聲的報告出版後，也在美國環境政策圈激起一陣漣漪，許多親歷立法過程者就報告結論進行激辯。我認為 Skocpol 報告相當有洞見，她確實點出了許多以美國華盛頓看世界者的盲點，光靠民調、公關和政治利益交換，很難推動影響如此深遠廣泛的政策，但同時，我想他對 USCAP 批評也稍微過頭了點，USCAP 也許有策略失誤，但是要付最大責任的，無疑是否認科學又走極端路線的共和黨。
他山之石，可以攻錯，從美國經驗看來，在自上而下的內部策略，和自下而上的草根組織，在氣候立法上同等重要，但氣候變遷與其他環保議題不同，暖化的影響，總讓人覺得在遙遠未來，又沒有個人傷害，如何在這樣背景下進行草根行動，是美國和台灣氣候行動家會持續面對的挑戰！
關於作者
劉仲恩，台大化工系畢業，耶魯大學環境管理與經濟雙碩士，現就讀於美國威斯康辛大學社會學博士班。喜歡遊山玩水背包旅行，樂於學習新文化，從工程背景轉了一大圈走到社會科學，目前研究環境社會學，關心國際碳交易市場的發展。
【延伸閱讀】
(介紹報告內容) 《What Theda Skocpol gets right about the cap-and-trade fight 》David Roberts 15-Jan-2013 Grist
(介紹報告內容) 《Why the environmental movement couldn’t get cap-and-trade passed 》Philip Bump 14-Jan-2013 Grist
(介紹環團觀點) 《Why the climate bill failed: It’s not that simple》Eric Pooley 18-Jan-2013 Grist
《What Theda Skocpol Gets Wrong About The Climate Bill Fight》Joe Romm 18-Jan-2013 Climate Progress
《Why has climate legislation failed? An interview with Theda Skocpol 》Brad Plumer 16-Jan-2013 Washington Post
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