淡海新市鎮開發案，納人權公約?

【新聞疑義1384】淡海新市鎮開發案，納人權公約?

文/楊春吉(故鄉)

【新聞】

淡海新市鎮後期開發案因對環境有重大影響，進二階環評審查。環署今開範疇會議，首開先例納兩人權公約評估此案對社會的影響。淡海新市鎮後期發展區開發案背景，早在民國84年以「淡海新市鎮二三期開發計畫」名稱送進行政院環境保護署，當時結論便要求進入二階環評，但開發單位內政部營建署就沒繼續送案。事隔多年後，內政部營建署再重新擬定計畫以「淡海新市鎮後期發展區開發案」為名送案，但開發範圍幾乎一致。後因此開發案對環境有重大影響，去年7月被環評大會決議送二階環評審查。環保署今天上午召開「淡海新市鎮後期發展區開發案」環境影響範疇界定第8次延續會議。環境法律人協會代表會中提出，此開發案涉及當地文化與社群生活影響重大，建議此案應加入兩公約人權概念的社會影響評估。會議主席簡連貴也認同兩公約概念，他表示，開發單位在環境影響評估過程中，須提出明確內容，包括土地徵收，區域計畫，涉及環評部分都應盡可能納入兩公約人權考量，即使認為不在二階環評內容中也應平行審查，這才是幸福國家指標。兩人權公約是聯合國大會於1966年通過的「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會與文化權利國際公約」，總統馬英九於2009年公布台灣落實施行。淡海新市鎮計畫因土地徵收爭議大有重大環境影響，召開9次範疇界定會議，近700個來自一般民眾意見，已打破日前國光石化案的紀錄。範疇會議後，此案正式進入二階環評程序（聯合報103年5月27日報導: 淡海新市鎮環評範疇納人權公約）。

【疑義】

一、 國民幸福指數與人權

按「國民幸福指數（Gross National Happiness, GNH）」，或稱「國民幸福總值」，泛指衡量人們對自身生存和發展狀況的感受和體驗，即人們的幸福感指數。ＧＮＨ最早是由南亞的不丹王國國王所提出，他認為「政策應該關注幸福，並應以實現幸福為目標」，人生「基本的問題是如何在物質生活（包括科學技術的種種好處）和精神生活之間保持平衡」。在這種執政理念的指導下，不丹提出由政府善治、經濟增長、文化發展和環境保護四級組成的「國民幸福總值（ＧＮＨ）」指標。現行的ＧＮＨ概念則將幸福感視為一種社會經濟指標，透過追蹤七種發展領域來衡量社會經濟發展，包括經濟、環境、身體、心理、職業、社會和政治等的幸福感，且逐漸形成一股全球風潮，全球逾一百個國家在衡量經濟成長時，逐漸將生活品質，亦即「幸福」指標納入統計（註一）。

換言之，「國民幸福指數（Gross National Happiness, GNH）」實則「第一代至第三代人權」一整年實現的結果，經國民評價後所呈現的一種「國民感受」，所以，國民幸福指數之大項、小項及各權重，除「參考OECD美好生活指數、以及日本及英國正在試編的幸福指數」外，也應從「各人權之內涵去思考」，尤應注意公民與政治權利國際公約第25條所明定之「政治參與權」（註二）、社會經濟文化權利國際公約所明定之「適當生活水準」（第12條）、「平等原則（禁止岐視）」（第2條第2款、第3條）、「工作權」（第6條、第7條）、「結社自由」（第8條）、「家庭權」（第8條）、「社會保障」（第9條）、「身心健康權」（第12條）、「受教育權」（第13條、第14條）、「文化權利」（第15條）（註三）、以及第三代人權的「環境權」（註四）、「和平權」（註五）、「發展權」（註六）等人權之內涵（註七）。

二、兩公約所揭示保障人權之規定，已具有國內法地位並優先於其他法律而適用

依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法(以下合稱兩公約)第2條之規定，兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。又依兩公約施行法第8條之規定，各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。

可見，兩公約所揭示保障人權之規定，已具有國內法地位並優先於其他法律而適用（註八），縱否認其優先於其他法律而適用，亦無法否認其具國內法之地位，各級政府機關自也應遵守兩公約規定之內容，而非完全置之不理。

三、綜上

所以，會議主席簡連貴所表示「開發單位在環境影響評估過程中，須提出明確內容，包括土地徵收，區域計畫，涉及環評部分都應盡可能納入兩公約人權考量，即使認為不在二階環評內容中也應平行審查，這才是幸福國家指標……」，本文予以贊同，唯(一)不應僅止於環評部分（二）都應納入兩公約人權考量，並非僅盡可能納入兩公約人權考量（三）縱否認兩公約所揭示保障人權之規定優先於其他法律而適用，也應平行審查（四）除應納入兩公約人權考量外，第三代人權內容，也應盡可能納入考量（五）各人權間衝突難免，重在調和。

【註解】

註一：http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/nov/16/today-int1-2.htm。

註二：公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。所以「政治參與權」，應參照人權委員會第25號一般性意見（http://www.humanrights.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=232418&ctNode=30576&mp=200）。文章部分則請參【新聞疑義659】「票票不等值」應改革，但「增加席次」則免！（http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2012/01/20/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9659%e3%80%91%e3%80%8c%e7%a5%a8%e7%a5%a8%e4%b8%8d%e7%ad%89%e5%80%bc%e3%80%8d%e6%87%89%e6%94%b9%e9%9d%a9%ef%bc%8c%e4%bd%86%e3%80%8c%e5%a2%9e%e5%8a%a0/）、【新聞疑義505】兩性平等政策？政策兩性平等？（http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&parent_path=,1,784,&article_category_id=1169&job_id=176597&article_id=100469）、【新聞疑義502】連署制度刁難宋？公民投票權未真正落實?（http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2011/09/01/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9502%e3%80%91%e9%80%a3%e7%bd%b2%e5%88%b6%e5%ba%a6%e5%88%81%e9%9b%a3%e5%ae%8b%ef%bc%9f%e5%85%ac%e6%b0%91%e6%8a%95%e7%a5%a8%e6%ac%8a%e6%9c%aa%e7%9c%9f/）等。

註三：公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定，適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。所以，有關社會經濟文化權利國際公約所明定之「人權」，應參照經濟社會文化權利委員會一般性意見（http://www.humanrights.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=232421&ctNode=30576&mp=200）。

註四：第三代人權中的環境權，從1972年6月5日於斯德哥爾摩通過之聯合國人類環境宣言原則：「1、人類有權在一種能夠過着尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利（編按：社經文第12條相當生活水準、經濟權），並且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任（編按：環境權中的後世代權）。在這方面，促進或維護種族隔離、種族分離與歧視、殖民主義和其它形式的壓迫及外國統治的政策，應該受到譴責和必須消除。2、為了這一代和將來的世世代代的利益，地球上的自然資源（編按：環境權中的後世代權）。，其中包括空氣、水、土地、植物和動物，特別是自然生態類中具有代表性的標本，必須通過周密計劃或適當管理加以保護。…14、合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的（編按：合理計劃調和環境權與經濟權；以平等原則.比例原則等調和之）。15、人的定居和城市化工作必須加以規劃，以避免對環境的不良影響，並為大家取得社會、經濟和環境三方面的最大利益。在這方面，必須停止為殖民主義和種族主義統治而制訂的項目。（編按：合理計劃＝安定進化＋社會、經濟和環境最大利益＋避免環境不良影響）16、在人口增長率或人口過分集中可能對環境或發展產生不良影響的地區，或在人口密度過低可能妨礙人類環境改善和阻礙發展的地區，都應採取不損害基本人權和有關政府認為適當的人口政策（編按：符合人權的人口政策）。…19、為了更廣泛地擴大個人、企業和基層社會在保護和改善人類各種環境方面提出開明輿論和採取負責行為的基礎，必須以年輕一代和成人進行環境問題的教育，同時應該考慮到對不能享受正當權益的人進行這方面的教育（編按：環境教育；環境教育法；社經文第12條身心健康權）。…22、各國應進行合作，以進一步發展有關他們管轄或控制內的活動對他們管轄以外的環境造成的污染和其它環境損害的受害者承擔責任賠償問題的國際法（編按：賠償之國際法則）。…」中，揭示著「環境權中的後世代權」、「合理計劃調和環境權與經濟權」以及「合理計劃＝安定進化＋社會、經濟和環境最大利益＋避免環境不良影響」、「符合人權的人口政策」、「環境教育」以及「賠償之國際法則」等內涵。又從亞洲人權憲章2.9：「經濟發展必需能夠永續。我們必需保護環境，免於營利企業的貪婪和劫掠，以確保提高國民生產毛額的同時，不致降低生活品質。科技應該解放，而非奴役人類。自然資源的運用，不能違背我們對後代的義務。我們只是自然資源的暫時管理人，這點我們應當永誌不忘。我們也不應忽視資源乃屬於人類全體，因而負責、公正和平等的運用資源，是我們共同的責任。」、非洲人權和民族權利憲章第24條：「一切民族均有享有一有利於其展的普遍良好的環境。」、歐洲聯盟基本權利憲章第37條：「高標準之環境保護及環境品質改善，必須納入歐洲聯盟之政策並符合永續發展原則。」、我國憲法增修條文第10條第2項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」、環境基本法第3條：「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」、第23條：「政府應訂定計畫，逐步達成非核家園目標…」來看，現今我們只是自然資源的暫時管理人，應該留一個乾淨的地球給後代，經濟及科學技術發展固屬重要，但應與環境及生態保護兼籌並顧，以合理計劃調和環境權與經濟權，如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先，政府也應訂定計畫，逐步達成非核家園目標。

註五：按第三代人權中的「和平權」，為實現「發展權」的基礎，也是各種權利和人類基本自由的首要國際先決條件，此從「人民享有和平權利宣言」：「聯合國大會一九八四年十一月十二日第３９／１１號決議核准大會，重申聯合國的主要宗旨是維持國際和平與安全，念及《聯合國憲章》所提出的國際法基本原則，表達了各國人民從人類生活中鏟除戰爭、首先是避免世界性核浩劫的意志和願望，深信沒有戰爭的生活是促進各國物質福利、發展和進步，並充分實現聯合國宣布的各種權利和人類基本自由的首要國際先決條件，認識到在核時代裏建立地球上的持久和平是人類文明得以保存和人類得以生存的首要條件，確認維持各國人民的和平生活是每個國家神聖至上的職責，１．莊嚴宣布全球人民均有享受和平的神聖權利；２．莊嚴宣告維護各國人民享有和平的權利和促進實現這種權利是每個國家的根本義務；３．強調如要保證各國人民行使和平權利，各國的政策務必以消除戰爭，尤其是核戰爭威脅，放棄在國際關係中使用武力，以及根據《聯合國憲章》以和平方式解決國際爭端為其目標；４．籲請各國和各國際組織在國家和國際一級均採取適當措施，盡最大力量協助實現人民享有和平權利。」、「發展權利宣言」（聯合國大會1986年12月4日決議通過）：「…認為國際和平與安全是實現發展權利的必不可少的因素 ，重申裁軍 與發展之間關係密切，裁軍領域的進展將大大促進發展領域的進展，裁軍措施騰出的資源應用於各國人民的經濟及社會發展和福利，特別是發展中國家的這些發展和福利，承認人是發展進程的主體，因此，發展政策應使人成為發展的主要參與者和受益者，承認創造有利於各國人民和個人發展的條件是國家的主要責任，認識到除了在國際一級努力增進和保護人權外，同時還必須努力建立一個新的國經濟秩序，確認發展權利是一項不可剝奪的人權，發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有權利，玆宣布《發展權利宣言》如下：發展權利宣言第１條１．發展權利是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。。…第２條１人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者。…第６條１．所有國家應合作以促進、鼓勵並加強普遍尊重和遵守全體人類的所有人權和基本自由，而不分種族、性別、語言或宗教等任何區別。２．所有人權和基本自由都是不可分割和相互依存的；對實施、增進和保護公民、政治、經濟、社會和文化權利應予以同等重視和緊急考慮。３．各國應採取步驟以掃除由於不遵守公民和政治權利以及經濟、社會和文化權利而產生的阻礙發展的障礙。第７條所有國家應促進建立、維護並加強國際和平與安全，並應為此目的竭盡全力實現在有效國際監督下的全面徹底裁軍，並確保將有效的裁軍措施騰出的資源用於發展，特別是發展中國家的發展。第７條…２各國應鼓勵民眾在各個領域的參與，這是發展和充分實現所有人權的重要因素。…」中可稽。另從人民享有和平權利宣言中可知，「和平權」乃全球人民均享有之神聖權利，而且維護及促進實現和平權，也是每個國家之根本義務；各國政策務必以消除戰爭（尤其是核戰爭威脅），放棄在國際關係中使用武力，以及根據《聯合國憲章》以和平方式解決國際爭端為其目標，並採取適當措施，盡最大力量協助實現人民「和平權」。

註六：按第三代人權中的「發展權」，聯合國大會已經於1986年12月4日決議通過「發展權利宣言」：「…認為國際和平與安全是實現發展權利的必不可少的因素 ，重申裁軍 與發展之間關係密切，裁軍領域的進展將大大促進發展領域的進展，裁軍措施騰出的資源應用於各國人民的經濟及社會發展和福利，特別是發展中國家的這些發展和福利，承認人是發展進程的主體，因此，發展政策應使人成為發展的主要參與者和受益者，承認創造有利於各國人民和個人發展的條件是國家的主要責任，認識到除了在國際一級努力增進和保護人權外，同時還必須努力建立一個新的國經濟秩序，確認發展權利是一項不可剝奪的人權，發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有權利，玆宣布《發展權利宣言》如下：發展權利宣言第１條１．發展權利是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現。。…第２條１人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者。…第６條１．所有國家應合作以促進、鼓勵並加強普遍尊重和遵守全體人類的所有人權和基本自由，而不分種族、性別、語言或宗教等任何區別。２．所有人權和基本自由都是不可分割和相互依存的；對實施、增進和保護公民、政治、經濟、社會和文化權利應予以同等重視和緊急考慮。３．各國應採取步驟以掃除由於不遵守公民和政治權利以及經濟、社會和文化權利而產生的阻礙發展的障礙。第７條所有國家應促進建立、維護並加強國際和平與安全，並應為此目的竭盡全力實現在有效國際監督下的全面徹底裁軍，並確保將有效的裁軍措施騰出的資源用於發展，特別是發展中國家的發展。第７條…２各國應鼓勵民眾在各個領域的參與，這是發展和充分實現所有人權的重要因素。…」，其中揭示著（一）發展權利是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現（二）人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者（即人是發展的主體，也是積極參與者和受益者）（三）國際和平與安全是實現發展權利的必不可少的因素（四）所有國家應促進建立、維護並加強國際和平與安全，並應為此目的竭盡全力實現在有效國際監督下的全面徹底裁軍，並確保將有效的裁軍措施騰出的資源用於發展，特別是發展中國家的發展（即裁軍措施）（五）各國應鼓勵民眾在各個領域的參與，這是發展和充分實現所有人權的重要因素（即鼓勵民眾參與）等內涵。

註七：【新聞疑義1012】幸福指數，好久不見！選舉開的支票，何時實現？(http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=193345&article_category_id=2235&article_id=112947)。

註八: 實務上，請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決：「按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文，而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此二公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止，其意旨即應具優先性），則有關勞務給付之各契約，其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容，並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發，且工作權亦為本國憲法保障之基本權利，其內容不僅使勞工有工作之機會，更由於勞動契約之社會化，勞工經由勞務之提供，並得以維持、發展其職業能力，建立群體生活、社會評價，實踐工作價值及保持其人格尊嚴，易言之，勞務不應只保留於經濟層面之評價，其更應擴及於勞工人格權益之保護，故勞務提供亦屬工作權之重要內容，基此意義，勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益，且雇主無優越而值得保護之利益（如停業、雙方信賴基礎喪失等）時，即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議，第5頁以下。學說見解，請參廖福特著，法院應否及如何適用公民與政治權利公約，台灣法學雜誌第163期，2010年11月1日、陳清秀著，兩公約實踐與賦稅人權保障，2011年2月法令月刊。

作者簡介
楊春吉(故鄉)
古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄（http://gs803501.pixnet.net/blog）版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、免費義務法律顧問、法律演講（請洽0916077009楊講師）。

開課資訊（歡迎報名）：
1.內湖社區大學（內湖社大http://www.nhcc.org.tw/index.html）
(1)學法律買好房(新聞法律分析) 102.09.07開課（星期六上午）。
(2)一屋一桶金(新聞法律分析) 103.03.08開課（星期六上午）。
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(1)看屋趴趴GO週日班 第一期 (103.01.05開課) 。
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3.104講師中心（http://www.104learn.com.tw/cfdocs/edu/104coach/speaker_search.cfm）－採購very易、新聞時事之法律分析（民事與房地產篇）、新聞時事法律分析(我的人權)、政府採購之法律原則、新聞時事之法律分析（契約法）、新聞時事之法律分析（行政法）等課程。
4.台灣教育網（http://www.twlearning.net/asp/Teacher/Teacher.asp?Item=4）－契約法、政府採購及行政法等。
5.採購專業人員師資資料庫受推薦講師（新北市政府推薦，受課內容為進階課程之財物及勞務採購實務研討）。

作品：
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
2.故鄉的法律見解(租賃.旅遊.政府採購篇) ：95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
3.老公的情書:與老婆綺萱合著，95年6月自版。三民書局等書局寄售中。
4.台灣法律網電子書：勞工權益案例實務 (一)（二) (與劉孟錦律師合編著，96年6月)。
5.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（一）（二）（三）(與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
6.台灣法律網電子書：房地產案例實務（一）(二) (與劉孟錦律師合編著，96年7月）。
7.台灣法律網電子書：房地產案例實務（三）（四）(與劉孟錦律師合編著，96年12月）。
8.台灣法律網電子書：房地產案例實務(五) （六）（七）（八） (與劉孟錦律師合編著，97年5月）。
9.輕鬆搞定公寓大廈（與劉孟錦律師合著，97年1月書泉）。
10.勞資糾紛解決有門道(與劉孟錦律師合著，97年7月永然)。
11.台灣法律網電子書：不動產法拍案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，98年4月）。
12.台灣法律網電子書：政府採購裁判選輯暨簡評(一) (與劉孟錦律師合編著，98年7月）。
13.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（四）（五）（六）(與劉孟錦律師合編著，98年8月）。
14.台灣法律網電子書：寵物法律案例實務(與劉孟錦律師合編著，98年8月）。
15.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務（七）（八）（九）(與劉孟錦律師合編著，99年3月）。
16.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十)、（十一）、（十二）(與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
17.台灣法律網電子書：房地產案例實務(九) (與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
18.台灣法律網電子書：刑事法案例實務(一) (與劉孟錦律師合編著，100年2月) 。
19.台灣法律網電子書：買預售屋very易(一) (與胡綺萱合編著，100年2月) 。
20.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十三)、（十四）(與劉孟錦律師合編著，100年7月) 。
21.輕鬆搞定公寓大廈2（與劉孟錦律師合著，100年12月書泉）。
22.台灣法律網電子書：政府採購法案例實務(十五)、（十六）(與劉孟錦律師合編著，100年12月) 。
23.台灣法律網電子書：政府採購裁判選輯暨簡評(二) (與劉孟錦律師合編著，100年12月）。
24.【新聞疑義】、【土地制度簡介】、【事物手扎】、【行政法律問題】、【保證法律問題】、【兒童及少年福利法律問題】、【刑事法律問題】等系列文章。