國家級的難題

                                                  【國家級的難題】

跟一般深山地區比較，淺山的交通可及性高，受人類開發的衝擊也比較大！可是，我們卻常常只把淺山當作後花園，忘了淺山是綠肺、是水源地、是早期農業採集的基地，甚至也一直是人類生活的發源地。這兩年，高雄市兩處淺山柴山與黃蝶翠谷，陸續出現劃設「國家自然公園」的討論，主要焦點在淺山的「保育」和「開發」，該如何平衡？還有管理機制是否可以納入社區參與的空間？ 

淺山環境的平衡與多樣性，不只是生態的指標，更直接影響了人類的未來生活，讓我們一起來關心，淺山帶給我們的啓示！

我們的島節目
首播：2012-08-13(一)
22:00
重播：2012-08-18(六) 11:00

●柴山與壽山國家公園

柴山與壽山國家公園柴山，一座很神奇的山，從古至今，它至少出現過11個名字。十七世紀的荷蘭人，在地圖上寫它是猴山；打狗山，是平埔族人的稱呼；後來漢人在這裡砍柴維生，叫它柴山；日治時期，為了給昭和天皇祝壽，它變成壽山；台灣光復後，柴山遇到了前總統蔣中正的生日，搖身一變成為萬壽山；採礦則終結於1992年，水泥產業在柴山，度過了75年的光景。

不過，任由時光流轉，柴山也有它的不變，無論是以前給人砍柴、採礦，還是現在供人們研究調查、休閒健身，它一直都是高雄的綠肺，市民的好鄰居。

民國96年，高雄市環保團體柴山會，開始發起「上山走走」活動，無論晴雨，每個星期六，都會有解說員帶領市民走上柴山。7月14日這天，解說員王侃帶著十幾個高雄民眾上山，一走進森林小徑，他就指著地上的土堆說，這是小溪貝殼塚，它沿著柴山上的小溪分布，是高雄地區最早的原住民，馬卡道族人的垃圾堆，累積了1600多年以後，就形成目前我們所看到的小溪貝塚。

不親身走進柴山，很難感受柴山的「內在」！柴山上的小溪貝塚，有貝殼、陶環、獸骨和魚骨，可以想見千年以前，人類如何仰賴柴山而生存！有趣的是，千年以後，人們重新認識柴山的起點，一樣也是腳下的這片土地。王侃進一步說明，從高雄市北邊的大岡山、小岡山、半屏山，一直延伸到柴山與恆春半島，都是因板塊隆起擠壓而形成的高位珊瑚礁地形，也因為這樣，這一帶的土壤比較薄，形成當地喬木特有的駢幹現象。

柴山的西邊，也是一絕！這裡，緊鄰台灣海峽，有海風、浪花為伴，眼前盡是陡峭岩壁，以及因風化與地層滑動推擠而下的大岩石。很難想像，這樣的環境，也生成出台灣面積最大、密度最高的山豬枷灌叢；而這片密集寬廣的山豬枷，也是有效減緩珊瑚礁石灰岩崩塌的大功臣。整體來說，海拔356公尺的柴山，面積1200公頃，年雨量1800毫米，氣候溫和，適合植物生長。

山上800多種植物構成的林相，造就出多元的動物生活環境。根據中山大學在柴山的調查，共記錄到5種兩棲類、24種爬蟲類、106種鳥類、8種哺乳動物、50種蝶類和21種蝸牛。讓人擔心的是，柴山的美與特別，並沒有給它帶來好運，反而為柴山招致難以想像的破壞。人太多、野生動物受干擾、小徑木棧道遍布以及私闢休息區氾濫，這四個人類造成的現象，正是柴山所有問題的總結。

高雄市柴山會總幹事楊娉育說，有些人很奇怪，會有一種佔地為王的心態，這些人會去開發一個屬於他自己的休息區，私闢休息區的民眾，會在整地時將植被通通砍掉，這對所有動植物的生長影響很大。可怕的是，目前柴山上大大小小的休息區，竟然有將近300個。

可是要處理這些問題卻不容易，因為柴山的歷史因素複雜，政府的管理經營，一直都是多頭馬車！高雄市政府、農委會林務局、國有財產局和國防部等四個單位，各有負責事項，可是只要有問題，反而沒人可以解決。
有20年歷史的柴山會，光是5年的「上山走走」，就已經走了200多趟，善盡觀察生態、教育民眾的責任，再加上其他公民團體，也積極投入監督政府的行列，最重要的是，市民自發性上山保育的長期累積，這種種投入，促成了「壽山國家自然公園」的誕生。

地球公民基金會執行長李根政說，這20年來，高雄市民跟很多非營利組織，一直不離不棄，希望國家可以介入保護柴山，二方面也有很多自動自發市民的自治作為，這些民眾走在政府前面保育柴山。荒野保護協會高雄分會會長林維正進一步指出，壽山國家自然公園成立的原因只有一個，因為多頭馬車的共管模式根本無法管理柴山，所以最後只好找一個單位來認帳！

●美濃國家自然公園的爭議

柴山，位於高雄市的西南濱海，在玉山山脈尾端的黃蝶翠谷，隔著高屏溪與柴山遙遙相望。民國81年，黃蝶翠谷曾經名噪一時，當時政府規劃的美濃水庫預定地就在這裡。後來，經過美濃居民長期抗爭，水庫爭議暫時休兵，現在的黃蝶翠谷，是重要的生態棲地與環境教育場所。

海拔介於60公尺到818公尺的黃蝶翠谷，主要由雙溪與東勢坑溪貫流其中，不僅形成美濃溪的上游，也構成封閉的低海拔溪谷，擁有自成一格的生態系統。定期的環境監測，是累積黃蝶翠谷生態資源的基本功課，雖然現在還在進行，不過已經記錄到97種鳥類、18種蛙類、115種蝶類。

當地民眾甚至還自行架設自動照相機，拍到食蟹獴、鼬獾、山羌等珍貴的哺乳動物。農委會林務局屏東林管處說明，黃蝶翠谷是在林務局旗山事業區的46到52林班，面積差不多有2800公頃，經過林務局12年來的調查，確認動物有104科、417種，植物有53科233種，資源非常豐富。

可是讓人擔心的是，黃蝶翠谷的命運，也跟柴山相去不遠，因為都屬於低海拔、交通便利、人為利用頻率高的淺山地區，所以受到人為的破壞也很大。常到黃蝶翠谷進行生態教育的高雄市蝶會，對人類破壞的感觸就很深。蝶會理事封岳表示，常常有人進入黃蝶翠谷從事水泥工程或砍伐樹木，這些行為都會影響環境發展，近年更發現，蝴蝶有往裡面移動的趨勢！就是因為人為影響越來越多、問題也越來越難解決，黃蝶翠谷開始被討論，是不是應該進入內政部營建署的國家公園系統，仿效柴山成為「國家自然公園」，引進國土計畫的管理模式。也因此高雄市政府特別在今年的黃蝶祭上宣示，要在黃蝶翠谷推動「美濃國家自然公園」。選在這個場合表態，明顯看得出來，在「壽山國家自然公園」之後，高雄市政府要在美濃，推動第二座國家自然公園的企圖心。

高雄市政府都發局局長盧維屏特別解釋，「在壽山國家公園成立之後，這件事情的想像力就開始擴大，我相信也被美濃的許多人跟社團感受到，可以這樣做，所以市政府很努力想這樣做，也跟地方社團展開進一步的合作關係。」

美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧則表示，2010年的時候，第十五屆黃蝶祭就辦了兩場生物多樣性論壇，其中一場就是請柴山會來分享，他們推動國家自然公園的過程。另外他們在去年也辦了一個研討會，主要評估國家自然公園是不是足以成為一個願景，就是有這種種的過程，所以(高雄)市政府其實也想要回應民間的需求。

對於民間與地方政府的積極態度，主管國家自然公園業務的內政部營建署，也樂觀其成。營建署長葉世文表示，只要在地朋友都同意，營建署會盡量符合大家期待，而要劃為國家自然公園，必須要營建署報內政部，整個計畫還要經過國家公園計畫委員會通過，接著要行政院核定才能生效，因為國家公園系統是國土計畫裡面，一個非常重要的空間計畫！ 

可是黃蝶翠谷的主管機關農委會林務局，卻不這麼認為，黃蝶祭後第二天，林務局馬上發出新聞稿表示立場，林務局強調，「雖然高雄市政府與營建署壽山國家自然公園，目前分別委請不同單位，進行美濃國家自然公園的規劃案，但黃蝶翠谷範圍，全部都是林務局經管的國有林班地，地方人士也肯定林務單位在地深耕的保育成效，由林務局依森林法劃設自然保護區才是正途，管用合一，資源才得以保護。政府相關單位間，不應疊床架屋，浪費國家資源。」

相較於現行的八個國家公園，國家自然公園是一種新的國土空間管理系統，由林務局的反應來看，官方各部門已經進入磨合過程，而民間的看法到現在也不見得一致。美濃愛鄉協進會榮譽理事長林英清表示「黃蝶翠谷本來就在那邊，有沒有一個國家公園的名稱根本就不重要，重要的是我們怎麼樣去看待黃蝶翠谷！」 美濃環保聯盟理事林俊清認為，黃蝶翠谷原來有很多老農在耕作，因為年輕人不願繼續耕種，因此翠谷有機會慢慢變成森林，現在國家自然公園的討論一出現，又開始會有人想要炒作！

國家公園法第一條，載明的立法精神，是「保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」但是第14條卻寫著，針對一般管制區或遊憩區，只要經國家公園管理處許可，就可以興建道路、橋梁，開採礦物或土石以及其他各項硬體或開發項目。也因為對這些明定事項有所疑慮，意外掀起了一場國家自然公園的論戰！

壽山國家自然公園籌備處主任歐正興說，一定會以保育來推動美濃的國家自然公園。美濃環保聯盟理事林俊清則質疑營建署，認為國家公園法開了很多後門，等於只能規範一般民眾的行為，卻反而有利於某些有心人士或財團的投資炒作。

高雄市政府都發局局長盧維屏說明，假設未來逐步推動成立國家自然公園，那麼分區裡面允許開發的問題，就應該回到國家自然公園的系統去討論。曾經擔任美濃愛鄉協進會總幹事，目前是美濃農村田野學會的執行理事溫仲良則進一步說明，在這個推動國家自然公園的過程中，最大問題出現在，所謂國家自然公園的分區劃設，也就是遊憩區跟一般管制區的劃設，在這兩個分區內，幾乎涵蓋了道路鋪設、橋梁跟築堤、河岸護堤、開採砂石、溫泉區的開發，甚至興建纜車、土地的開墾、土地變更使用跟工廠擴充，這些都是允許開發項目，無法讓人放心！

現任的美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧，則有另外一種看法，她認為，「國家自然公園裡面有一個比較好的設計，就是計畫審議委員會，就是如果要開採什麼事項的時候，計畫書不是只有行政機關核可就行，它是有一個由公益人士、學者組成的審議委員會。」不過這並不能化解環保團體對開發的疑慮，荒野保護協會高雄分會會長林維正說，現在最大的問題在於硬體設施，因為軟體不管怎麼運用，如果沒有硬體的配合，對環境的傷害不會那麼大。

而站在強力管理才能遏止目前黃蝶翠谷亂象的立場來看，地球公民基金會執行長李根政認為，長期而言，還是要透過分區管制去劃定，看哪裡應該是特別景觀區，或是文化史蹟保存區，乃至於遊憩區、一般管制區，都可以進行分區的管制，而且這些分區管制以目前台灣法規來審視，國家公園還算是比較有強制力。

高雄市柴山會總幹事楊娉育，則把當時「壽山國家自然公園」分區劃設的經驗拿出來分享，她表示，「當初營建署是直接委託學術單位來做分區，雖然有詢問過民間團體，但最後決定權還是在中央，主要是因為生態保育區需要資源、需要人力來徹底執行，才能有效禁止一般人進入，但是營建署現在根本沒辦法去處理這個事情，所以最後營建署寧願不要劃！」 

7月26日，營建署長葉世文安排了一個私人行程，到黃蝶翠谷視察，在接受媒體訪問時，他誠意十足並表達他的看法，「如果未來有機會可以在黃蝶翠谷成立國家自然公園，它也不必然、也不一定要劃遊憩區，也就是說在整個土地分區裡面，要經過在地的共同討論跟期待，如果大家認為不需要遊憩區，也可以不劃，如果不劃遊憩區，說不定大家的疑慮就不會有了。」不過目前，在營建署沒有公開的分區初稿上，還是有「遊憩區」的規劃！"

不同的人，對法律有不同的解釋，對政府的信任也有所落差，在這樣的時刻，美濃國家自然公園成立與否，到底是由誰來決定？而決定的過程又是什麼？

住在黃蝶翠谷旁廣興里的張先生，利用暑假帶著家人、親友到黃蝶翠谷戲水，他說他記得兒時的黃蝶翠谷不是現在這個樣子，小時候的溪流很清澈，沒有產業道路、也沒有攔砂壩。張先生的童年玩伴古先生認為，如果要規劃為國家自然公園，就應該要有硬體設施，讓外地遊客進入大自然的時候，有指標可以遵循，也有道路和停車場，不要讓遊客來黃蝶翠谷，反而不知道該怎麼玩！

從小在黃蝶翠谷裡長大的邱先生，則強烈希望如果真有劃設國家自然公園的一天，請政府絕對不要大興土木。返鄉從事社區工作的美濃黃蝶祭總召集人李玄斌強調，美濃一定要保留原貌！

住在黃蝶翠谷旁的農民林先生則是害怕，國家自然公園一旦劃設，可能對農民的耕種產生諸多限制，而對於要不要劃設國家自然公園的問題，他也從來沒有被詢問過或告知過，接受採訪時，是他第一次聽到黃蝶翠谷可能要成立國家自然公園。 

資訊流通的速度，對一般人而言，的確比較慢，也不如投資客來得神通廣大。20年前的美濃水庫興建案，曾經促使黃蝶翠谷出現一股搶種風，如今一片片無人管理的芒果園，就是當時的證據。現在成立國家自然公園的可能性，似乎也在黃蝶翠谷的私人土地上，引起騷動！在黃蝶翠谷內務農維生的林氏夫婦說，現在他們拆除鐵管的這片地一共有六甲地，才剛被地方上的政治人物以兩千萬買去，所以他們要盡快把地上物有價值的部分處理掉，不然過了8月1日，土地和地上物，就都是別人的了！

●共管，怎麼辦？未來，怎麼走？

「美濃國家自然公園」討論的沸沸揚揚，已經成立八個月的「壽山國家自然公園」，還在進行各項管理工作的整合階段。壽山國家自然公園籌備處主任歐正興說，今年二月、四月和五月，各開一次會之後，就訂出諮詢委員會的設置要點，希望可以透過諮詢會運作來廣納民間意見。過程中，高雄市政府都發局局長盧維屏表示，目前正在整合市府與營建署的雙重共管機制，希望營建署可以盡快把市政府「整進去」！ 

開了三次會，訂出一個經營管理諮詢會設置要點草案，希望納入過去高雄市政府的工作內容，以及社團與民間的種種建議。可是柴山上的問題，依然不斷在發生，也持續還沒有解決！對於一套新的管理系統，高雄市柴山會總幹事楊娉育卻是憂心忡忡，她說，「比較大的問題就是市政府已經準備撤守，想要全部交給國家自然公園去管，但是國家自然公園的態度，是希望有一個諮詢會，讓大家可以一起來幫忙。其實，在管理面上，還有很多事情有待釐清，譬如柴山上長期的背水文化，其實是好的傳統，到底要不要保存？還有在山上燒柴、燒水，政府允許嗎？另外更嚴重的是，有一些人到柴山上私闢休息區，要如何禁止呢？太多太多問題，好的跟不好的，亟待新團隊來解決，可是到現在，連談都還沒有談！」 

再加上柴山上，民眾餵食獼猴或流浪動物的事件，層出不窮，這種種問題只要一再拖延，就會越來越嚴重。這對從來沒有淺山管理經驗的營建署來說，的確是一項考驗。

場景換到美濃，情況又是如何？像是黃蝶祭，這是美濃社區力量的展現，一方面帶動在地活力，另一方面可以創造一個集體參與的機會，讓更多人加入反水庫、保育環境的行列。

長期與政府互動的經驗、營造社區的能力、生態調查與定期監測的專業、導覽人才的培訓成果，這些是美濃愛鄉協進會最引以自豪的條件，也是在推動「美濃國家自然公園」時，提出民間政府共管機制的基礎。美濃愛鄉協進會常務監事劉孝伸強調，一定要先透過跟公部門的對話，或是種種的接觸機會，很強烈地去表達讓美濃社團或居民加入決策單位，才符合真正的共管精神。對此，營建署長葉世文回應，共管機制可以事先由管理處跟保育團體坐下來好好談，甚至行諸於文字，未來管理處也必須要根據這個文件，來執行共同管理。

美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧，進一步闡釋共管意義，她表示，共管的前提在於資訊透明，國外自然公園的案例中，目前現行的管理處，未來應調整為以行政業務為主的秘書處。然而對此，壽山國家自然公園籌備處主任歐正興無法認同，他強調，「那當然達不到他們所謂講的共管的這麼強的一個機制，大家都知道今天政府施政必須依法行政，政府在推動這個區塊的經營管理，是誰要負責任？也就是說，縱使有很多建議、想法要付諸實施，但是最終執行的好壞，其實是管理處要負責。」

「共管機制」，是一種精神，也是一種理念，有很強烈的創造性，但是在國家自然公園的管理系統中，並沒有法源依據，而在營建署管理壽山國家自然公園的經驗裡，也還沒有具體的實踐方式。楊娉育說，她對共管這兩個字有意見，也就是說，「你憑什麼去管？民間團體你是土地所有權人嗎？你在這個法令裡頭有法律的定位嗎？所以，民間團體只能協同管理，要共管，很難！」 

78歲的曾文忠，是出身美濃的著名畫家。從民國43年畫到現在，已經畫了600多幅美濃的山水，只可惜他畫中的美景，已經消失。美濃溪流經聚落的兩岸，已經全面水泥化，美濃溪上游的黃蝶翠谷，一再出現不當整治工程。現在，唯一能保護美濃、保育黃蝶翠谷的，是美濃人的共識。

美濃愛鄉協進會常務監事劉孝伸說，其實保護黃蝶翠谷，不光是為了保護黃蝶翠谷的生物多樣性，也是為了保護整個美濃地區灌溉水源的穩定！

高雄市政府都發局局長盧維屏說，美濃推動國家自然公園很大的一個前提，就是不會再有水庫，這個命題是同一件事情，市政府可以很大膽的講，不能也不會再有水庫，否則這件事情是白談了！可是營建署長葉世文卻不敢打包票，他說，「當然我也了解美濃地區的朋友期待，但是劃國家自然公園跟水庫，是兩件事情」

美濃農村田野學會執行理事溫仲良強調，靠政府反水庫不可能，重點是美濃人發展出反水庫與反開發的愛鄉觀念，他認為「最近這一、二十年來反水庫的歷程，對美濃人來講，已經是一種心理共識了！」 

對於反美濃水庫，美濃民間社區的確有很大的共識。美濃愛鄉協進會總幹事邱靜慧也認為，就算水庫目前不會興建，也要繼續辦黃蝶祭，因為這是日常的生活儀式，也讓美濃培養更多愛土地、愛文化的觀念教育！

地球公民協會執行長李根政說，「如果美濃真的想推動國家自然公園，很重要的是，在地對於保育策略最好有一些社區共識，在擬定這些計劃書的時候，有更多的人來參與，這樣比較能達成保育的目標！」

黃蝶祭已經進入第十八年，舞台背景是一幅黃蝶造型的百納被，那不僅是百納民力的象徵，也是美濃年輕人們，一針一線拼湊出來的願景。

在台灣，如柴山或黃蝶翠谷這樣的淺山地帶何其多，淺山裡的故事也很漫長。森林滋養水源、水餵養人，人們保水保山才能保住下一代的生活。國家自然公園的議題，不只檢視官方的作為、民間的論述，更丟出了一個「國家級」的考題，讓我們不得不重新思考，人與環境的關係！